Проблемы и перспективы правового регулирования миграции в россии
необходимая для развития экономики
социально-экономическая миграция
населения внутри Российской Федерации. Это
вызвано несбалансированностью между
оплатой труда в легальном секторе
экономики и рыночной стоимостью жилья,
передачей объектов ведомственного
жилищного фонда в муниципальную
собственность, отсутствием механизмов
обеспечения рабочей силой производств за
счет территориального перераспределения
внутренних трудовых ресурсов. Все это
создает трудности для обеспечения рабочей
силой новых и возрождающихся производств,
не способствует экономическому росту.
Интенсивный отток населения в последнее
десятилетие из северных, восточных и
приграничных районов страны приводит к
сокращению его численности на этих
территориях, богатых сырьевыми ресурсами. В
результате оттока населения изменяется его
этническая структура в ряде субъектов
Российской Федерации.
Эмиграция на
постоянное место жительства в экономически
развитые страны квалифицированных
специалистов, молодежи с высоким уровнем
образования ведет к ослаблению научного,
творческого и экономического потенциала
страны.
Сохраняется внутренняя
миграция населения, связанная с
неблагоприятной экологической обстановкой
и стихийными бедствиями. Природные и
техногенные катастрофы вызывают
экстренное массовое переселение людей, что
требует дополнительных усилий государства
по решению их проблем.
Сокращается
прирост постоянного населения России. За
счет миграции все меньше восполняется
естественная убыль населения. Во многих
регионах Российской Федерации уменьшение
миграционного прироста населения
происходит на фоне значительного
сокращения численности населения в
результате роста смертности и снижения
рождаемости.
По прогнозу начиная с 2006 г.
ожидаются значительные изменения в
структуре населения, будет сокращаться
численность населения трудоспособного
возраста - основного источника
формирования трудовых ресурсов.
Указанная миграционная ситуация требует
новых подходов, с тем чтобы миграционные
процессы в Российской Федерации стали
фактором, способствующим позитивному
развитию российского общества, исходили из
потребностей экономики, интересов
национальной безопасности, охраны
общественного порядка и здоровья населения
при строгом соблюдении международных
обязательств Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> Концепция
регулирования миграционных процессов в
Российской Федерации (одобрена
Правительством РФ от 1 марта 2003 г. N
256-р).
Современная миграционная ситуация в
Российской Федерации требует более
детального регулирования на федеральном
уровне, которое должно иметь достаточное
количество средств, позволяющих
конкретизировать права отдельных лиц, чьи
интересы затрагиваются при миграции.
Для решения проблем в области миграции
представляется необходимым применение
принципов федеративного устройства с целью
упорядочения миграционных потоков на
территории отдельных субъектов, определить
полномочия субъектов Российской Федерации
в сфере правового регулирования
миграционных процессов на их территории и
создать ряд бланкетных норм для
возможности правового регулирования
вопросов миграции органами
государственной власти Российской
Федерации по направлениям их
деятельности.
Такие шаги возможно
реализовать путем принятия ряда
нормативных актов на федеральном уровне:
1. Федерального закона, целями которого
должны быть: управление миграционными
потоками, преодоление негативных
последствий стихийно развивающихся
процессов миграции, создание условий для
беспрепятственной реализации прав
мигрантов, а также обеспечение гуманного
отношения к лицам, ищущим убежища на
территории Российской Федерации.
При
этом должны быть учтены потребности
российского законодательства в унификации
внутренних норм с международным правом,
климатические особенности,
социально-экономическое развитие и
экологическая обстановка в регионах,
национальная совместимость, специфика
психологии мигрантов.
За счет такого
закона возможно решить ряд выше
обозначенных проблем путем:
- включения
в законопроект понятий, применяемых в
международном праве (миграция; внешняя,
внутренняя миграция; добровольная
миграция; вынужденная миграция; внешняя
трудовая миграция; незаконная миграция;
мигрант; иностранец; апатрид; эмигрант),
которые необходимы для формирования
терминологии законодательства в сфере
правоотношений, связанных с выделением
различных субъектов миграции;
-
определения принципов государственной
миграционной политики для стабилизации
существующих в области правового
регулирования миграции правоотношений;
- конкретизации уполномоченных
государственных органов, компетентных в
области миграционных правоотношений, с
определением перечня их полномочий;
-
предоставления конкретных полномочий
рамочного характера по правовому
регулированию миграции субъектам
Российской Федерации;
- определения
системы правовых гарантий для отдельных
категорий мигрантов;
- предоставления
социальных гарантий для лиц, являющихся
вынужденными мигрантами, с определением
процедур реализации их прав на социальную
помощь;
- определения должностных лиц и
органов, ответственных по проведению
конкретных мероприятий, связанных с
реализацией социальных гарантий в пользу
вынужденных мигрантов;
- установления
процедуры формирования отдельных гарантий
для вынужденных мигрантов;
-
установления процедуры проведения
необходимых санитарно-эпидемиологических
мер в отношении мигрантов;
- создания
программы научного обеспечения
миграционной политики в Российской
Федерации.
В целях создания надлежащих
условий расселения и обустройства
вынужденных мигрантов в законе должна быть
определена процедура учета складывающейся
в регионах межнациональной обстановки,
плотности населения, наличия целевого
земельного фонда, климатических
особенностей, экологической обстановки и
перспектив развития инфраструктуры и
создания рабочих мест.
2. Принятия
поправок к действующим федеральным законам
с целью приведения их в соответствие с
международными обязательствами России и
соотнесения их с потребностями России.
При этом необходимо сохранить
институциональный баланс в регулировании
отношений, связанных с миграцией,
осуществляя правовое регулирование:
-
вынужденной внутренней миграции
федеральным законодательством о
вынужденных переселенцах;
- вынужденной
миграции граждан Российской Федерации из
мест катаклизмов природного либо
техногенного характера, а также зон
экологических бедствий законодательством
о чрезвычайном положении;
- переселения
семей военнослужащих и граждан, уволенных с
военной службы в связи с проведением
военной реформы, передислокацией либо
расформированием воинских частей в
соответствии с программами, утвержденными
Правительством Российской Федерации, по
согласованию с органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, с
соблюдением гарантий, установленных
Федеральным законом "О статусе
военнослужащих";
- переселения
населения из районов Крайнего Севера,
Сибири и Дальнего Востока с соблюдением
социальных гарантий, предусмотренных
Законом Российской Федерации "О
государственных гарантиях и компенсациях
для лиц, работающих и проживающих в районах
Крайнего Севера и приравненных к ним
местностях".
Федеральным законодателем
могут быть решены многие задачи путем
внесения в миграционные законы поправок,
связанных с введением уведомительной
системы регистрации по месту пребывания,
которая в перспективе может пресечь
коллизии, связанные с реализацией прав
граждан и других лиц, законно находящихся
на территории России, на свободу
передвижения и внести достоверность в
сведения, предоставляемые мигрантами о
месте их проживания. А для пресечения
незаконной миграции возможно введение
более строгих мер административной
ответственности.
3. Региональный аспект
правового регулирования миграции
При
формировании правовой позиции в отношении
правотворчества субъектов в области
правового регулирования вопросов миграции
необходимо учитывать конституционные
принципы, связанные с федеративным
устройством России. В соответствии со ст. 72
Конституции РФ "защита прав и свобод
человека и гражданина, защита прав
национальных меньшинств, обеспечение
законности, правопорядка, общественной
безопасности, режим пограничных зон",
административное,
административно-процессуальное
законодательство находятся в совместном
ведении Российской Федерации и ее
субъектов, а в соответствии с ч. 2 ст. 76
Конституции субъекты Российской Федерации
обладают полномочиями по их правовому
регулированию. При этом осуществление
правового регулирования миграции связано в
отдельных случаях с необходимостью
ограничения прав и свобод различных
категорий лиц. Конституция устанавливает
особый режим, связанный с возможностью
ограничения прав человека. В соответствии с
требованиями ст. 55 Конституции такие
ограничения возможны лишь:
1) в случае
определения их федеральным законом;
2) в
целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности государства;
3)
только в той мере, в какой это необходимо в
указанных целях.
При необходимости
исполнения положений Конституции, с учетом
проблем, связанных с неурегулированностью
на федеральном уровне множества отношений,
возникающих вследствие миграции, субъекты
Федерации и органы местного самоуправления
встречаются с потребностью регулирования
этих правоотношений на своей территории и
вынуждены компенсировать недостатки
федерального законодательства собственным
нормотворчеством. При осуществлении
правового регулирования субъектами
Федерации применяются меры
ограничительного и ужесточающего
характера - сокращение количества
мигрантов на своих территориях, повышение
ответственности за нарушение правил
регистрационного режима, ущемление прав, в
том числе имущественных, и др., которые
входят в противоречие с Конституцией
России и федеральным законодательством,
нарушая порой установленную законом
компетенцию Российской Федерации. Такая
ситуация требует вмешательства со стороны
органов конституционного контроля на
федеральном уровне. Кроме этого,
представляется возможным конкретизировать
законодательно те полномочия, которые
предоставлены субъектам Российской
Федерации в области правового
регулирования миграции.
Также
актуальной задачей, требующей разрешения,
является создание стабильной
государственной программы, оформленной
законодательно (так как потребуются
поправки в бюджет), по формированию в
регионах миграционной инфраструктуры с
центрами по размещению мигрантов и
специализированными органами
"миграционной полиции". При этом, с учетом
существующих особенностей проживания в
отдельных регионах России, представляется
возможным предоставить региональному
законодателю внести поправки в законы о
минимальной социальной норме жилья,
касающиеся прав мигрантов, которые
обеспечат возможность выполнения
санитарно-эпидемиологических норм при
осуществлении заселения мигрантов.
Отдельного внимания заслуживает проблема
отсутствия инициативы со стороны
законодательных органов субъектов
Российской Федерации по правовому
регулированию прав мигрантов. Такая
позиция со стороны законодательных органов
субъектов Российской Федерации
обусловлена незаинтересованностью
депутатов решением проблем мигрантов, т.к.
они в большинстве не имеют политических
прав. А представители народа вынужденно
защищают права избирателей, которыми
являются коренные жители.
Подводя итог
вышесказанному, представляется, что
сегодня России требуется взвешенный подход
на федеральном уровне к правовому
регулированию проблем миграции с общими
для всех регионов, четко сформулированными
нормативно-правовыми
предписаниями.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.2003 N
131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
16.09.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.07.2002 N
115-ФЗ
"О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ ИНОСТРАННЫХ
ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят
ГД ФС РФ 21.06.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 31.05.2002
N 62-ФЗ
"О ГРАЖДАНСТВЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
19.04.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 27.05.1998 N 76-ФЗ
"О СТАТУСЕ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ"
(принят ГД
ФС РФ 06.03.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 15.08.1996 N
114-ФЗ
"О ПОРЯДКЕ ВЫЕЗДА ИЗ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ВЪЕЗДА В РОССИЙСКУЮ
ФЕДЕРАЦИЮ"
(принят ГД ФС РФ
18.07.1996)
ЗАКОН РФ от 25.06.1993 N 5242-1
"О ПРАВЕ
ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СВОБОДУ
ПЕРЕДВИЖЕНИЯ, ВЫБОР МЕСТА ПРЕБЫВАНИЯ И
ЖИТЕЛЬСТВА В ПРЕДЕЛАХ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН РФ от 19.02.1993 N 4530-1
"О
ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦАХ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ЗАКОН от 19.02.1993 N 4528-1
"О БЕЖЕНЦАХ"
ЗАКОН
РФ от 19.02.1993 N 4520-1
"О ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ГАРАНТИЯХ И КОМПЕНСАЦИЯХ ДЛЯ ЛИЦ,
РАБОТАЮЩИХ И ПРОЖИВАЮЩИХ В РАЙОНАХ
КРАЙНЕГО СЕВЕРА И ПРИРАВНЕННЫХ К НИМ
МЕСТНОСТЯХ"
ЗАКОН РФ от 18.04.1991 N 1026-1
"О
МИЛИЦИИ"
УКАЗ Президиума ВС СССР от 12.04.1968
N 2534-VII
"О ПОРЯДКЕ РАССМОТРЕНИЯ
ПРЕДЛОЖЕНИЙ, ЗАЯВЛЕНИЙ И ЖАЛОБ
ГРАЖДАН"
"КОНВЕНЦИЯ СОДРУЖЕСТВА
НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ О ПРАВАХ И ОСНОВНЫХ
СВОБОДАХ ЧЕЛОВЕКА"
(заключена в Минске
26.05.1995)
(вместе с "ПОЛОЖЕНИЕМ О КОМИССИИ
ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ
ГОСУДАРСТВ", утв. 24.09.1993)
СОГЛАШЕНИЕ стран
СНГ от 24.09.1993
"О ПОМОЩИ БЕЖЕНЦАМ И
ВЫНУЖДЕННЫМ ПЕРЕСЕЛЕНЦАМ"
"ВТОРОЙ
ФАКУЛЬТАТИВНЫЙ ПРОТОКОЛ К МЕЖДУНАРОДНОМУ
ПАКТУ О ГРАЖДАНСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ,
НАПРАВЛЕННЫЙ НА ОТМЕНУ СМЕРТНОЙ КАЗНИ"
(Подписан 15.12.1989)
"ДЕКЛАРАЦИЯ О ПРАВАХ
ЧЕЛОВЕКА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ
ГРАЖДАНАМИ СТРАНЫ, В КОТОРОЙ ОНИ
ПРОЖИВАЮТ"
(Принята 13.12.1985 Резолюцией
40/144 на 116-ом пленарном заседании 40-ой сессии
Генеральной Ассамблеи ООН)
"ВЕНСКАЯ
КОНВЕНЦИЯ О ПРАВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ
ДОГОВОРОВ"
(Заключена в г. Вене
23.05.1969)
"ПРОТОКОЛ, КАСАЮЩИЙСЯ СТАТУСА
БЕЖЕНЦЕВ"
(Подписан в г. Нью-Йорке
31.01.1967)
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ПАКТ от 16.12.1966
"О
ГРАЖДАНСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ
ПРАВАХ"
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ПАКТ от 16.12.1966
"ОБ ЭКОНОМИЧЕСКИХ, СОЦИАЛЬНЫХ И КУЛЬТУРНЫХ
ПРАВАХ"
"КОНВЕНЦИЯ О СТАТУСЕ БЕЖЕНЦЕВ"
(вместе с "КОММЕНТАРИЕМ" и "ОБРАЗЦОМ
ПРОЕЗДНОГО ДОКУМЕНТА")
(Заключена г.
Женеве 28.07.1951)
"ВСЕОБЩАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ ПРАВ
ЧЕЛОВЕКА"
(Принята 10.12.1948 Генеральной
Ассамблеей ООН)
ЗАКОН НОВОСИБИРСКОЙ
ОБЛАСТИ ОТ 09.06.1995 N 22-ОЗ
"ОБ ОБРАЩЕНИЯХ
ГРАЖДАН К ДЕПУТАТАМ, ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИЦАМ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ, РУКОВОДИТЕЛЯМ ПРЕДПРИЯТИЙ
И ОРГАНИЗАЦИЙ В НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ"
(принят Новосибирским областным Советом
депутатов 31.05.1995)
Государственная
