Проблемы и перспективы правового регулирования миграции в россии
МИГРАЦИИ В РОССИИ
А.С.
КРУЧИНИН
Кручинин Алексей Сергеевич,
доцент кафедры государственно-правовых
наук НГАЭиУ (Новосибирской государственной
академии экономики и управления).
1.
Проблема соотношения международных
обязательств и
национального
законодательства о миграции в России
В
России процесс формирования национального
миграционного законодательства тесно
связан с межгосударственными
(международными) отношениями.
В
соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ
"общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные
договоры Российской Федерации являются
составной частью ее правовой системы".
Российская Федерация является участником
множества международных актов, в той или
иной степени затрагивающих сферу миграции
и права на свободу передвижения.
Такими
актами являются: Всеобщая декларация прав
человека, Международный пакт об
экономических, социальных и культурных
правах, Международный пакт о гражданских и
политических правах и Факультативные
протоколы к нему. Эти документы образуют
основу для признания и соблюдения прав
человека в контексте международного права,
включающего в себя принцип гуманного
обращения с беженцами, вынужденными
переселенцами и лицами, ищущими убежище.
Кроме этого, существуют обязательства
России в рамках СНГ, которые сформировались
в целях решения проблем, сложившихся в
связи с ростом числа переселенцев и
беженцев на территории бывшего Союза ССР,
для создания единого для государств СНГ
правового поля. В 1993 г. было подписано
Соглашение о помощи беженцам и вынужденным
переселенцам. Этим документом были
определены термины "беженец", "вынужденный
переселенец" и была установлена правовая
основа для решения проблем вынужденной
миграции.
Россией были сделаны шаги по
упрощению порядка перемещения мигрантов
через государственную границу. Со всеми
странами СНГ заключены многосторонние и
двусторонние соглашения о взаимных
безвизовых поездках граждан. При этом
ограничения на передвижение существуют
только с Туркменистаном и Грузией.
Однако, несмотря на значимость сделанных
Россией шагов по международному
сотрудничеству в области правового
регулирования проблем миграции, часть ее
внутренних нормативных актов не
соответствует международным
обязательствам.
Также проблемой для
России является отсутствие во внутреннем
законодательстве многих норм, которые
содержатся в ее международных
обязательствах.
В связи с этим часть
норм, содержащихся в вышеперечисленных
международных договорах и соглашениях, до
сих пор не востребована
правоприменителем.
Это можно показать
на следующих примерах:
1. Декларация ООН
о правах человека 1985 г. в отношении лиц, не
являющихся гражданами страны, в которой они
проживают, провозглашает, что "каждый
человек, где бы он ни находился, имеет право
на признание его правосубъектности, все
люди равны перед законом и имеют право без
всякого различия на равную защиту закона".
Аналогичное положение присутствует в
Конвенции СНГ о правах и основных свободах
человека 1995 г. Этими международными
договорами предусматривается обязанность
государств обеспечить защиту прав и свобод
лиц, не являющихся гражданами государства
проживания, однако в России Законы "О
милиции" <1>, "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" <2> (2003 г.), Указ
Президиума ВС СССР "О порядке рассмотрения
предложений, заявлений и жалоб граждан"
<3> предусматривают исключительную
возможность обращения за защитой прав в
органы государственной власти и органы
местного самоуправления только для граждан
России. При этом о праве на обращение для
иностранных граждан и лиц без гражданства
умалчивается. Такие же нарушения
существуют в ряде законов субъектов
Российской Федерации, в т.ч. в законах об
обращениях граждан <4>.
--------------------------------
<1> Статья 39
Федерального закона "О милиции". "Право
обжалования неправомерных действий
сотрудников милиции. Гражданин, считающий,
что действие либо бездействие сотрудника
милиции привело к ущемлению его прав,
свобод и законных интересов, вправе
обжаловать это действие или бездействие
вышестоящим органам или должностному лицу
милиции, прокурору или в суд".
<2>
Статья 32 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
"Обращения граждан в органы местного
самоуправления. Граждане имеют право на
индивидуальные и коллективные обращения в
органы местного самоуправления".
<3>
Указ Президиума ВС СССР "О порядке
рассмотрения предложений, заявлений и
жалоб граждан". "Обращения граждан в
государственные и общественные органы с
предложениями, заявлениями, жалобами -
важное средство осуществления и охраны
прав личности, укрепления связей
государственного аппарата с населением". "1.
Все государственные и общественные органы
должны обеспечивать гражданам необходимые
условия для осуществления провозглашенных
и гарантируемых Конституцией и законами
прав, вносить в письменной и устной форме в
государственные органы и общественные
организации предложения об улучшении их
деятельности, критиковать недостатки в
работе, обращаться с заявлениями,
обжаловать действия должностных лиц,
государственных и общественных органов".
<4> Статья 5 Закона Новосибирской
области "Об обращениях граждан к депутатам,
должностным лицам государственных органов,
органов местного самоуправления,
руководителям предприятий и организаций в
Новосибирской области". "Право граждан на
обращение с письмом или личный прием. Любой
гражданин вправе обратиться к депутатам,
должностным лицам и руководителям с
индивидуальным, коллективным письмом,
жалобой, заявлением, предложением, прийти
на личный прием к депутату, должностному
лицу или руководителю непосредственно или
к вышестоящему в порядке подчиненности
руководителю".
2. В Федеральном законе "О
беженцах" имеет место отход от императивных
норм Конвенции о статусе беженцев (Женева, 28
июля 1951 г.) и Протокола (1967 г.), касающихся
статуса беженцев. Например, подпункт 1 п. 1
ст. 9 Закона не соответствует разделу "С" ст. 1
Конвенции. Поскольку получение беженцем
разрешения на постоянное проживание на
территории Российской Федерации не может
служить основанием для утраты статуса
беженца, т.к. раздел "С" ст. 1 Конвенции
содержит исчерпывающий перечень оснований
прекращения статуса беженца, также
подпункт 1 п. 2 ст. 9 не соответствует разделу
"С" ст. 1 Конвенции. Осуждение беженца за
совершение преступления на территории
Российской Федерации не может служить
основанием лишения лица статуса беженца.
Статья 42 Конвенции о статусе беженцев
специально запрещает оговорки к ст. 1
Конвенции. В пп. "d" п. 1 ст. 2 Венской конвенции
о праве международных договоров 1969 г.
указано: "Оговорка означает одностороннее
заявление в любой формулировке и под любым
наименованием, сделанное государством при
подписании, ратификации, принятии или
утверждении договора или присоединении к
нему, посредством которого оно желает
исключить или изменить юридическое
действие определенных положений договоров
в их применении к данному государству".
Таким образом, в ст. ст. 1, 2, 3, 9 Федерального
закона "О беженцах" содержатся
формулировки, частично исключающие или
частично изменяющие юридический смысл ст. 1
Конвенции о статусе беженцев.
3.
Соглашение 1993 г. о помощи беженцам и
вынужденным переселенцам регулирует такие
аспекты вынужденной миграции, как:
-
определение статуса вынужденных
мигрантов;
- обеспечение беженцев и
вынужденных переселенцев необходимыми
социально-бытовыми условиями и содействие
в трудоустройстве;
- гарантии жителям
зон вооруженных и межнациональных
конфликтов на эвакуацию;
- возмещение
беженцам и вынужденным переселенцам
стоимости оставленного или утраченного ими
на его территории жилья и другого имущества
и компенсации ущерба здоровью и потери
заработка.
Несмотря на то что
Соглашение было принято еще в 1993 г., его
положения до сих пор в целом не реализованы
в законодательстве России. Так,
сохранились:
- несоответствия понятий
"беженец" и "вынужденный переселенец" в
федеральных законах Российской Федерации и
Соглашении;
- в законодательстве России
отсутствуют процедуры, предусмотренные ст.
7 Соглашения, в рамках которой государство
"выезда" должно возместить беженцам и
вынужденным переселенцам стоимость
оставленного или утраченного ими на его
территории жилья и другого имущества,
компенсировать ущерб здоровью и потерю
заработка.
4. Конвенция СНГ о правах и
основных свободах человека 1995 г.
декларирует право законно находящихся на
территории мигрантов и иностранцев на
свободу мысли, совести и вероисповедания,
равенство перед судом, личную
неприкосновенность, свободу мирных
собраний, свободу ассоциаций, право на
социальное обеспечение, на свободное
передвижение и свободу выбора места
жительства и другие права. В соответствии с
Конвенцией иностранцы, законно находящиеся
на территории России, могут быть высланы
только во исполнение законно принятого
решения и должны иметь возможность
представить доводы против высылки. Однако в
Законе "О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации" такая
процедура не предусмотрена.
Учитывая
приведенные примеры, можно утверждать о
том, что трансформация международных норм в
России происходит медленно и выборочно, что
приводит к неисполнению международных
обязательств и ущемлению прав мигрантов.
В федеральных законах отсутствует часть
принятых международным правом терминов.
Отсутствие таких понятий, как иностранец,
мигрант, вызывает противоречия и
затруднения в применении норм
международных договоров в России как на
федеральном, так и на региональном уровне.
При этом на региональном уровне попытки
использования этих понятий вызывают
множественные конфликты с контрольными и
надзорными органами.
2. Проблема
правового регулирования миграции
на
федеральном уровне
Попытки упорядочения
и демократизации правового регулирования
миграции на федеральном уровне в России
осуществлялись неоднократно. В настоящее
время этот процесс усилился в связи с
проведением реформ, направленных на
достижение устойчивого
социально-экономического и
демографического развития, национальной
безопасности Российской Федерации,
удовлетворение потребностей растущей
российской экономики в трудовых ресурсах,
рациональное размещение населения на
территории страны, использование
интеллектуального и трудового
потенциала.
В связи с этим для
реформирования миграционного
законодательства появилась необходимость
внесения ряда дополнений и изменений в
действующие законы Российской
Федерации.
Сегодня базовые нормы,
законодательно регулирующие в России
миграционные процессы, уже существуют.
К ним относятся:
1. Федеральный закон от
31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской
Федерации", которым определены принципы
гражданства Российской Федерации, правила,
регулирующие отношения, связанные с
гражданством Российской Федерации,
определены основания, условия и порядок
приобретения и прекращения гражданства
Российской Федерации. Однако этот Закон не
имеет процедур регулирования динамики
миграции и является статусным актом,
определяющим процедуру приобретения и
утраты гражданства.
2. Федеральный закон
от 25 июля 2002 г. "О правовом положении
иностранных граждан в Российской
Федерации", которым определяется правовое
положение иностранных граждан в Российской
Федерации, регулирует отношения между
иностранными гражданами, с одной стороны, и
органами государственной власти, органами
местного самоуправления, должностными
лицами указанных органов, с другой стороны,
возникающие в связи с пребыванием
(проживанием) иностранных граждан в
Российской Федерации и осуществлением ими
на территории Российской Федерации
трудовой, предпринимательской и иной
деятельности.
3. Федеральный закон от 25
июня 1993 г. "О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации", который определяет
право граждан и лиц, не обладающих
гражданством России, находящихся на
территории Российской Федерации, на
свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации и устанавливает режим
их регистрации.
4. Федеральный закон от 15
августа 1996 г. "О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию", который определяет правила и
порядок пересечения Государственной
границы Российской Федерации.
5.
Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. "О
вынужденных переселенцах", который
определяет статус вынужденных
переселенцев, устанавливает экономические,
социальные и правовые гарантии защиты их
прав и законных интересов на территории
Российской Федерации.
6. Федеральный
закон от 19 февраля 1993 г. "О беженцах", который
определяет основания и порядок признания
беженцем на территории Российской
Федерации, устанавливает экономические,
социальные и правовые гарантии защиты прав
и законных интересов беженцев.
Несмотря
на видимое многообразие перечисленных
Законов, они не способны в целом решить
множественные проблемы в области миграции,
которые появляются на практике, и закрыть
пробелы в этой области.
Так, по данным
статистики, иммиграция в Российскую
Федерацию, в том числе из стран со сложной
общественно-политической, экономической и
санитарно-эпидемиологической обстановкой,
носит масштабный характер. Количество
въехавших в Россию иностранных граждан
постоянно превышает количество выехавших
граждан, причем в приграничных районах
интенсивно формируются иностранные общины.
Как внутренние, так и внешние миграционные
потоки направлены преимущественно в южные
и центральные регионы европейской части
России. Это приводит к стихийному и
неконтролируемому росту населения и
ухудшению криминогенной обстановки в
данных регионах. Отсутствует эффективный
государственный контроль над
миграционными процессами.
Массовый
приток вынужденных мигрантов (вынужденных
переселенцев, беженцев и лиц, ищущих
временное убежище), достигший пика в первой
половине 1990-х годов, постепенно
снижается.
Медленно решаются
долгосрочные проблемы многих вынужденных
мигрантов, которые решили остаться в
Российской Федерации. Часто они
сталкиваются с серьезными проблемами в
плане социальной защиты. Не уделяется
должного внимания решению задач
организованного расселения вынужденных
мигрантов, перехода от оказания им первой
чрезвычайной помощи к созданию условий для
нормальной жизни, обеспечению занятости и
соблюдению прав человека.
Сохраняется
проблема социально-экономической
адаптации мигрантов, не имеющих статуса
вынужденных переселенцев или беженцев.
Сокращается количество беженцев и лиц,
получающих временное или политическое
убежище в Российской Федерации, в том числе
из-за усиливающейся угрозы проникновения
на территорию России террористических
организаций.
Продолжает сокращаться
позитивная,
