Восполняя пробелы...
О. ПАНКОВА
Ольга Панкова, к.ю.н.,
преподаватель Российской академии
правосудия.
Проблемам применения норм
КоАП РФ, особенно судами, мы посвятили не
одну публикацию (см., например, "ЭЖ-Юрист" N 30,
июль; N 28, июль; N 24, июнь 2004 г.). Отметим, что
формирующаяся правоприменительная
практика во многом столь же противоречива,
как и сам Кодекс. Разобраться в тонкостях
действующего КоАП РФ могло бы помочь
постановление Пленума ВС РФ. Но пока его
нет, а суды, предприниматели и граждане
сталкиваются с новыми трудностями. Особое
место здесь занимают коллизии, связанные с
применением норм Кодекса о
подведомственности, процессуальном
статусе лиц, участвующих в производстве, и
протоколе об административном
правонарушении.
Подведомственность
Установленные
в КоАП РФ, и казалось бы несложные, правила
судебной подведомственности зачастую не
соблюдаются на практике.
Существенные
нарушения допускаются органами и лицами,
уполномоченными на проведение
административного расследования.
Достаточно типичны ситуации, когда в
материалах дела, переданных в районный суд,
имеется определение о проведении
административного расследования, в то
время как фактически никакого
расследования не проводилось. Кроме того,
имеют место случаи, когда расследование
проводится по тем делам, по которым оно не
может быть назначено (к примеру, дела,
связанные с нарушением авторских и иных
смежных прав).
Бесспорно, такие дела
подлежат рассмотрению мировыми судьями и
должны направляться им по
подведомственности.
По данным судебной
практики, больше всего ошибок, связанных с
определением подведомственности,
допускается по делам с участием
индивидуальных предпринимателей, которые
одновременно выполняют функции
должностного лица.
Например, в
деятельности судей возник вопрос: в каком
суде должно рассматриваться дело о
нарушении правил продажи алкогольной
продукции или незаконном использовании
чужого товарного знака предпринимателем,
выявленном в принадлежащем ему магазине,
директором которого он является?
Чаще
всего такие дела направляются на
рассмотрение в суды общей юрисдикции, что
обычно связано с неправильным толкованием
примечания к ст. 2.4 КоАП РФ, согласно
которому граждане-предприниматели несут
ответственность как должностные лица. В
действительности же данная норма КоАП РФ
никакого отношения к вопросам
подведомственности не имеет и применяется
только при назначении административного
наказания, предусмотренного санкцией
конкретной статьи Кодекса.
Если же
учесть, что основанием указанных споров
являются отношения, связанные с
предпринимательской деятельностью этих
лиц, то вполне очевидно, что подобные дела
должны рассматриваться в арбитражных
судах.
В настоящее время рассмотрение
дел об административных правонарушениях в
судах общей юрисдикции сопряжено со
значительными трудностями. Последние во
многом обусловлены несовершенством
процессуальных норм КоАП РФ, имеющих целый
ряд пробелов и неясностей принципиального
плана.
Далее, положение усугубляется
тем, что установленные в Кодексе правила
производства рассчитаны не только на судей,
но и на несудебные органы, вследствие чего
не все особенности процессуальной судебной
деятельности в них учтены. Речь идет о таких
важных вопросах, как извещение участников
производства о месте и времени
рассмотрения дела, тайна совещательной
комнаты, ведение протокола судебного
заседания, ответа на которые Кодекс не
содержит.
Очевидно, что это негативный
момент, который необходимо устранить путем
внесения изменений в КоАП РФ. Восполнять
имеющиеся пробелы придется путем
применения норм, регулирующих сходные
правоотношения, или через аналогию
права.
Между тем, следуя логике ч. 1 ст. 29.1
КоАП РФ, проблемы надлежащего извещения
лиц, участвующих в деле, можно решить с
позиций ст. 113 - 117 ГПК РФ. Однако в иных
случаях необходимо руководствоваться
общими принципами осуществления
правосудия, поскольку аналогия закона к ним
не применима.
Рассуждая таким образом,
можно заключить, что при рассмотрении дела
об административном правонарушении судья
вправе, но не обязан соблюдать тайну
совещательной комнаты и вправе, но не
обязан вести протокол судебного
рассмотрения дела, не привлекая при этом
секретаря судебного заседания,
процессуальная фигура которого в КоАП РФ
отсутствует.
Таким образом, нарушение
правила о тайне совещания судей не может
служить основанием для отмены вынесенного
постановления по делу вышестоящим судом,
так что ссылаться на него при обжаловании
такого постановления бессмысленно, равно
как и приносить замечания на протокол - у
судьи нет законных оснований для их
рассмотрения.
Процессуальный
статус
Несмотря на двухлетнюю практику
применения КоАП РФ, до сих пор возникают
трудности с определением процессуального
статуса государственных органов,
уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях, при
судебном рассмотрении дела.
Многие
судьи исходят из того, что в главе 25 КоАП РФ
государственные органы не названы среди
участников производства по делу, и по
аналогии с ГПК РФ привлекают их в качестве
заинтересованных или третьих лиц со всеми
вытекающими отсюда правами: заявлять
ходатайства, отводы, обжаловать
постановление по делу.
Указанная точка
зрения не является правомерной, поскольку
не учитывает, что отсутствие
соответствующих норм в КоАП РФ -
принципиальная позиция законодателя. В
данном случае, исходя из обстоятельств
правонарушения и особенностей его
выявления, речь может идти об участии в деле
лишь конкретного должностного лица,
составившего протокол, которого судья
вправе опросить в качестве свидетеля.
Суть любого дела о привлечении к
административной ответственности так или
иначе восходит к оценке протокола об
административном правонарушении,
переданного в суд. В этой связи наиболее
остро встает вопрос о качестве данного
документа.
Учитывая, что он является
основным, а иногда и единственным
доказательством по делу, законодатель
предъявляет жесткие требования к его
составлению, несоблюдение которых
существенно влияет на дальнейшее движение
дела и во многом предопределяет его
исход.
К примеру, если протокол оформлен
неправомочным лицом или составлен
неправильно, судья вправе вынести
определение о его возвращении в орган или
его составившему должностному лицу для
устранения допущенных недостатков. Это
возможно в том случае, если в протоколе не
указаны место и время совершения
правонарушения, нет ссылки на конкретную
часть статьи Кодекса, по которой
квалифицируется деяние, либо отсутствуют
сведения о разъяснении лицу, в отношении
которого он составлен, его прав и
обязанностей.
К сожалению,
исчерпывающий перечень оснований, по
которым протокол об административном
правонарушении может быть возвращен в
орган или лицу, его составившему, в КоАП РФ
не установлен, что негативно сказывается на
складывающейся судебной
практике.
Протокольные вопросы
До сих
пор нет единого понимания, является ли
основанием для возвращения протокола
составление его в отсутствие лица,
привлекаемого к ответственности, с
последующим направлением ему данного
документа.
Одни судьи отвечают на этот
вопрос положительно, полагая, что в силу ст.
28.2 КоАП РФ присутствие лица, в отношении
которого возбуждено дело об
административном правонарушении, при
оформлении протокола является
обязательным. Другие занимают прямо
противоположную позицию, считая, что
оформление протокола в отсутствие данного
лица не может служить основанием для его
возвращения в соответствующий орган или
должностному лицу, если они приняли
необходимые и достаточные меры для
извещения этого лица о составлении
протокола и тем самым обеспечили ему
возможность воспользоваться правами,
предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.
Примечательно, что аналогичную позицию по
данному вопросу занял и ВАС РФ (см.
Постановление Президиума ВАС РФ от 12.08.2003 N
1242/03). По нашему мнению, именно она в большей
степени соответствует закону, тем более что
в ряде случаев обеспечить присутствие лица
при составлении протокола объективно
невозможно.
Думается, что закрепление
за судьей права на возвращение протокола об
административном правонарушении в орган,
его составивший, - важный шаг в развитии
законодательства, объективно
обусловленный спецификой
административного процесса, в котором
судья всегда играет более активную роль,
чем в процессе гражданском.
Правда,
возможность реализовать такое право
законодатель связывает только со стадией
подготовки дела к рассмотрению. В свою
очередь, это означает, что если нарушения в
составлении протокола будут выявлены при
непосредственном рассмотрении дела, судья
обязан их оценить наряду с другими
доказательствами по делу и вынести
постановление о назначении
административного наказания или о
прекращении производства по делу.
Причем если будет установлено, что
указанные нарушения носят существенный
характер и не позволяют всесторонне, полно
и объективно рассмотреть дело, то,
вероятнее всего, протокол будет признан
недопустимым доказательством, а
производство по делу прекращено.
В этой
связи следует иметь в виду, что
аргументация, построенная на таких
нарушениях, как несоблюдение установленных
в КоАП РФ сроков составления протокола или
сроков направления его в суд, не будет
юридически значимой, поскольку по точному
смыслу закона данные обстоятельства не
являются основанием для прекращения
производства по делу, если при этом на
момент вынесения постановления о
назначении административного наказания
давностный срок привлечения к
административной ответственности не
истек.
Практика судов общей юрисдикции
по указанному вопросу уже достаточно
устойчива. Для сравнения отметим, что на
первом этапе применения КоАП РФ практика
арбитражных судов не восприняла данный
подход.
Однако, после некоторых
колебаний, тоже пошла по этому пути (см.
Постановление Президиума ВАС РФ от 09.12.2003 N
10964/03).
Затронутые в данной статье
проблемы охватывают лишь малую часть тех,
которые выявляет практика применения КоАП
РФ в судах общей юрисдикции. Несомненно,
отдельные пробелы и недоработки Кодекса
еще будут восполнены в ходе дальнейшей
работы над ним. Однако на данном этапе
важное значение будет иметь постановление
Пленума Верховного Суда РФ, о принятии
которого уже давно идет речь, но до сих пор
этого не сделано.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 14.11.2002 N
138-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 23.10.2002)
"КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ" от 30.12.2001 N 195-ФЗ
(принят
ГД ФС РФ 20.12.2001)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Президиума
ВАС РФ от 09.12.2003 N 10964/03
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Президиума ВАС РФ от 12.08.2003 N 1242/03
ЭЖ-Юрист, N 38, 2004
