Некоторые вопросы применения земельного законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в городе
или муниципальных нужд.
Следует прийти
к выводу, что сам по себе акт о
предварительном согласовании места
размещения объекта как предварительный акт
о предоставлении земли не просто отражает
постепенность процесса, а связан именно с
тем, что в силу ст. 55 ЗК РФ принудительное
отчуждение земельного участка для
государственных или муниципальных нужд
может быть проведено только при условии
предварительного и равноценного
возмещения стоимости земельного участка на
основании решения суда. В свою очередь,
выкуп возможен лишь при имеющемся
юридическом основании. Таким образом, как
представляется, необходимость
предварительной компенсации заставила
законодателя ввести дополнительный
предварительный этап в процесс
предоставления земельных участков. В
противном случае этот этап имеет смысл лишь
странной паузы, подчеркивающей всю
неопределенность и произвольность
административного усмотрения (именно так и
получается, когда пауза не используется для
регулирования споров о компенсации).
Данное объяснение подтверждается также
тем, что непосредственное юридическое
действие акта о предварительном
согласовании места размещения объекта
состоит в том, что собственник земельного
участка, иные землепользователи не вправе
получить компенсацию за те улучшения, в
частности строительство на земельном
участке, которые они произвели после
решения о предварительном согласовании
места размещения объекта (п. 8 ст. 31 ЗК РФ).
Это обстоятельство рассматривается
законом как ограничение прав
землепользователей, которое им
компенсируется, если в конечном счете
земельный участок не будет предоставлен
иному лицу.
Таким образом, можно
утверждать, что акт о предварительном
согласовании места размещения объекта
имеет природу административного акта,
влекущего возникновение прав и
обязанностей у землепользователей.
Полагаю, что этот акт влечет и
возникновение определенных прав
застройщика.
В частности, застройщик
вправе оспаривать отказ в предварительном
согласовании места размещения объекта. А в
случае признания судом недействительным
решения о предварительном согласовании
места размещения объекта заявителю
возмещаются расходы, понесенные в связи с
подготовкой документов (п. 9 ст. 31 ЗК РФ).
На основании решения о предварительном
согласовании по заявкам заинтересованных в
предоставлении земельного участка лиц на
местности и для целей кадастрового учета
устанавливаются границы земельного
участка (п. 1 ст. 32).
Наиболее существенна
для судьбы спора квалификация решения о
предоставлении земельного участка под
строительство.
Сам по себе этот этап в
качестве завершающего появился, как было
показано, для того, чтобы существовала
возможность предварительного
регулирования на юридической основе
взаимоотношений с теми лицами, права
которых затронуты предоставлением
земельного участка. Поэтому вполне логично,
что закон не предусматривает
автоматического перехода на стадию
вынесения решения о предоставлении
земельного участка под строительство после
решения о предварительном согласовании
места размещения объекта.
Застройщик
должен снова обратиться с заявлением и
приложить к нему кадастровую карту (план)
земельного участка. Исполнительный орган
принимает решение о предоставлении
земельного участка под строительство в
двухнедельный срок (п. 2 ст. 32 ЗК РФ).
Закон не предусматривает возможности
отказа в предоставлении земельного участка
под строительство. Однако едва ли есть
основания сомневаться в том, что такой
отказ возможен. Достаточно хотя бы указать
на случай неурегулированности отношений с
землепользователями того участка, который
выделяется под строительство.
Закон
также не упоминает и об оспаривании решения
или отказа в предоставлении земельного
участка под строительство. Тем не менее нет
оснований сомневаться в том, что такое
оспаривание возможно. Хотя само по себе
умолчание, при том что в ст. 31 ЗК РФ прямо
говорится об обжаловании решения (отказа) о
предварительном согласовании, может,
видимо, трактоваться в том смысле, что
решение обжалованию не подлежит.
Возразить на этот аргумент можно лишь тем,
что любой акт, затрагивающий права и
обязанности физических и/или юридических
лиц, может быть оспорен в суде без
специального упоминания. Эта норма имеет
общее значение и, насколько известно, не
ставится в настоящее время под сомнение.
Более сложен вопрос о праве потребовать
вынесения решения о предоставлении
земельного участка под строительство.
В
общем виде заинтересованные лица могут
оспаривать действия (бездействие)
государственных органов, органов местного
самоуправления, иных органов и должностных
лиц, затрагивающие права и законные
интересы заявителя в сфере
предпринимательской и иной экономической
деятельности (ст. 29 АПК РФ). Возможность
оспаривать бездействие органа публичной
власти возникает, в частности, если нарушен
срок, установленный законом для совершения
определенного действия.
Однако в
соответствии с ч. 2 ст. 197 АПК РФ заявленное
требование должно формулироваться как
требование о признании незаконным действия
(бездействия) соответствующих органов.
Такой же вывод вытекает и из нормы ст. 13 ГК
РФ, предусматривающей в качестве меры
защиты права признание ненормативного акта
органа публичной власти недействительным,
при том что иные меры защиты гражданских
прав могут применяться в случае признания
акта недействительным. Иными словами,
прочие меры защиты могут последовать за
признанием акта недействительным.
Таким образом, из буквального смысла ст. 29,
197 АПК РФ следует, что невозможно заявление
о понуждении к вынесению решения о
предоставлении земельного участка под
строительство. Хотя на практике суд,
признавая бездействие незаконным, нередко
обязывает ответчика совершить тот акт,
который он должен был совершить в силу
закона.
Частный интерес представляет
оценка ситуации с позиций московского
законодательства. Дело осложняется тем, что
соответствующее московское
законодательство не коррелирует с
достаточной степенью точности с
законодательством федеральным, в том числе
со ст. 31, 32 ЗК РФ. В частности,
законодательство г. Москвы не употребляет
термин "предварительное согласование места
размещения объекта строительства".
В
соответствии с Законом города Москвы от 9
июля 2003 года N 50 "О порядке подготовки и
получения разрешений на строительство,
реконструкцию градостроительных объектов
в городе Москве" (в преамбуле Закона и в его
тексте нет указаний на то, что он
принимается в какой-либо связи с Земельным
кодексом РФ; сделана лишь отсылка к
Градостроительному кодексу) и Законом
города Москвы от 14 мая 2003 года N 27 "О
землепользовании и застройке в городе
Москве" (с изм. и доп. от 14 апреля 2004 года)
процедура получения земельного участка для
строительства состоит из нескольких
этапов.
Согласно ч. 3 ст. 4 Закона г.
Москвы N 27 решения о предоставлении
земельных участков из земель, находящихся в
собственности города Москвы, принимаются
Правительством Москвы или уполномоченным
им органом исполнительной власти города
Москвы и являются основанием для
оформления правоустанавливающих
документов на землю. В соответствии с ч. 4 ст.
13 Закона г. Москвы N 50 для получения
земельного участка, находящегося в
собственности города Москвы, для
строительства на нем градостроительного
объекта застройщик должен обратиться в
уполномоченный Правительством Москвы
орган исполнительной власти города Москвы
с заявлением, в котором указываются
назначение и предполагаемые
характеристики градостроительного
объекта, его желаемое месторасположение, а
также испрашиваемое право на земельный
участок.
Уполномоченный Правительством
Москвы орган исполнительной власти города
Москвы на основании утвержденного плана
размещения строительства, заключения
органа архитектуры и градостроительства
города Москвы о соответствии заявленного
месторасположения строительного объекта,
вида и характеристик строительства,
реконструкции градостроительным
требованиям, заключений иных
заинтересованных органов исполнительной
власти города Москвы в течение семидесяти
пяти дней письменно информирует
застройщика о результатах рассмотрения его
заявления.
В силу ч. 5 ст. 13 Закона г.
Москвы N 50 в случае, если заявленное
месторасположение градостроительного
объекта, вид и характеристики
строительства, реконструкции не
противоречат утвержденному плану
размещения строительства и
градостроительным требованиям:
1) орган
архитектуры и градостроительства города
Москвы (Москомархитектура) совместно с
органами исполнительной власти города
Москвы по имущественным (Москомимущество) и
земельным отношениям (Москомзем)
организует вариантную проработку и
предварительное согласование выбора
земельного участка для строительства и
оформляет акт разрешенного использования
участка территории градостроительного
объекта на основе существующей
градостроительной документации или на
основе разработки градостроительного
обоснования строительства,
реконструкции;
2) уполномоченный
Правительством Москвы орган
исполнительной власти города Москвы,
указанный в ч. 4 настоящей статьи,
осуществляет подготовку, согласование,
представление на утверждение решения о
строительстве.
Надо полагать, что
упомянутое решение о строительстве
включает в себя решение о предоставлении
земельного участка, так как содержит
согласно п. 8 ст. 1 и п. 4 ст. 10 Закона г. Москвы N
50 условия предоставления застройщику
(заказчику) права на использование
земельного участка для строительства.
Стало быть, принятия Правительством Москвы
или префектурой отдельного решения о
предоставлении земельного участка для
строительства не требуется.
Не вдаваясь
в детали, можно заметить, что вопрос о
компетенции (Правительства Москвы или
префектуры) в части издания решения о
строительстве не вполне ясен. Есть
основания полагать, что обычно решения
префектуры достаточно (см., например, п. 18
Постановления Правительства Москвы и
Комитета РФ по земельным ресурсам и
землеустройству от 4 июня 1996 года N 458-49 "О
ходе ведения государственного земельного
кадастра в г. Москве" (с изм. от 15 июля 1996
года, от 20 сентября 1996 года) (снято с
контроля)).
Что касается упоминаемого в
ст. 13 Закона г. Москвы N 50 (ч. ч. 4 и 5)
уполномоченного Правительством Москвы
органа исполнительной власти города
Москвы, то в соответствии с распоряжением
мэра Москвы от 14 августа 1996 года N 240/1-РМ
таким органом является Городская комиссия
по предоставлению земельных участков и
градостроительному регулированию.
В
соответствии с установленным в Москве
общим порядком положительное решение
комиссии о целесообразности заявленного
строительства, его соответствии
градостроительной документации и
предоставлении для этого требуемого
земельного участка, утвержденное ее
председателем, которым является либо
первый заместитель премьера Правительства
Москвы (городская комиссия), либо префект
административного округа (окружная
комиссия), служит основанием для издания
соответствующего распорядительного акта -
решения о строительстве, принимаемого в
зависимости от компетенции либо
Правительством Москвы, либо префектурой
административного округа. Ни в одном из
действующих городских нормативных актов не
употреблен, как уже говорилось, термин
"предварительное согласование места
размещения объекта".
Давая оценку этой
процедуре с позиций ст. 31, 32 ЗК РФ, следует
признать решение комиссии равнозначным
предварительному согласованию места
размещения объекта, исходя из того, что
никаких иных актов, необходимых для
принятия решения о предоставлении
земельного участка, в соответствии с
законодательством г. Москвы, более не
требуется. Принятие комиссией решения
непосредственно создает основание для
решения о предоставлении земельного
участка под строительство.
По своему
содержанию решение комиссии также отвечает
признакам акта о предварительном
согласовании места размещения объекта,
поскольку оно указывает объект и позволяет
установить его границы, возможно лишь после
согласования размещения объекта со всеми
компетентными органами и службами.
Как
уже говорилось, Закон г. Москвы N 50 не
содержит предварительных процедур, которые
заканчивались бы какими-либо актами,
равнозначными предварительному
согласованию места размещения. Закон
подробно регулирует лишь оформление акта
разрешенного использования участка,
принимаемого не окружной (городской)
комиссией, а органом архитектуры и
градостроительства г. Москвы. В то же время
уполномоченный Правительством Москвы
орган (то есть комиссия) "осуществляет
подготовку, согласование, представление на
утверждение решения о строительстве" (ч. 5
ст. 13 Закона).
Если согласовать эту норму
со ст. 31 ЗК РФ, то мы должны считать, что
предварительное согласование места
размещения объекта поглощено
"представлением на утверждение" решения о
строительстве. Какого-либо акта, прямо
упомянутого в Законе N 50, способного
расцениваться в качестве акта
предварительного согласования, нет.
Коллизии московского законодательства
(можно предположить, что не только
московского) не могут, на мой взгляд,
приводить к выводу, что отсутствует сама по
себе процедура предварительного
согласования места размещения объекта.
Скорее правомерен другой вывод: такая
процедура существует в любом случае,
независимо от ее наименования. О
предварительном согласовании места
размещения объекта мы можем говорить
всякий раз, когда процесс рассмотрения
заявки на предоставление участка под
строительство дошел до той стадии, когда
определены границы участка (и стало быть,
его землепользователи), имеется
согласованная исходно-разрешительная
документация, что подразумевает отсутствие
препятствий к застройке.
На этом этапе
застройщик уже приобретает право на
требование о предоставлении земельного
участка. В конкретной ситуации это может
быть заявление о признании бездействия
компетентного органа незаконным либо
оспаривание акта о предоставлении того же
участка иному лицу.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
"АРБИТРАЖНЫЙ
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 24.07.2002 N 95-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 14.06.2002)
"ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 25.10.2001 N 136-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 28.09.2001)
"ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 07.05.1998 N 73-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 08.04.1998)
"ГРАЖДАНСКИЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
21.10.1994)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Президиума ВАС РФ от
20.07.2004 N 3934/04
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Президиума ВАС
РФ от 09.12.2003 N 11314/03
ЗАКОН г. Москвы от 09.07.2003
N 50
"О ПОРЯДКЕ ПОДГОТОВКИ И ПОЛУЧЕНИЯ
РАЗРЕШЕНИЙ НА СТРОИТЕЛЬСТВО, РЕКОНСТРУКЦИЮ
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ ОБЪЕКТОВ В ГОРОДЕ
МОСКВЕ"
ЗАКОН г. Москвы от 14.05.2003 N 27
"О
ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИИ И ЗАСТРОЙКЕ В ГОРОДЕ
МОСКВЕ"
РАСПОРЯЖЕНИЕ мэра Москвы от 14.08.1996
N 240/1-РМ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства
