Некоторые вопросы применения земельного законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в городе

со ст. 36 ЗК РФ все же могут быть сделаны. Прежде всего, "содержание ограничений оборота" предполагает все же положительное указание "соответствующего закона" на это содержание. Умолчание к способам изложения содержания отнести невозможно. В этом отношении умолчание в ст. 36 ЗК РФ об иных способах приобретения участка не может означать ограничения его оборотоспособности, поскольку по своему режиму участок является оборотоспособным и суд этот факт под сомнение не ставил.
Важным представляется и такой аспект. В силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (ст. 1 ГК РФ) субъективные права могут быть ограничены по известным и достаточно весомым основаниям. Из этого общего правила, во всяком случае, следует, что любые ограничения прав должны быть обоснованы ссылкой на конкретные основания, которые не могут быть иными, чем те, которые указаны в ст. 55 Конституции РФ. По-видимому, применительно к ст. 36 ЗК РФ можно было бы говорить, что имеющиеся в ней ограничения прав, поскольку они могут быть обнаружены, обоснованы публичным интересом.
Например, отказывая в предоставлении земельного участка в собственность, ответчик сослался на то, что этот участок предполагается использовать для реконструкции центральной части города, а часть земельного участка находится на землях общего пользования (второй аргумент затрагивает уже режим земельного участка). Президиум ВАС РФ, отменяя решение о предоставлении земельного участка, посчитал необходимым при разрешении спора исследовать генеральный план города <*>.
--------------------------------
<*> Постановление Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2003 года N 11314/03 // Вестник ВАС РФ. 2004. N 7. С. 61.
Но такого основания невозможно найти для обоснования отказа одному из совладельцев строения в требовании приобретения доли в праве на земельный участок. Ведь публичный собственник в любом случае не может пользоваться земельным участком, занятым строением. Он несет лишь бремя собственника, которое может быть в той или иной части переложено на иное лицо на основании договора (ст. 210 ГК РФ). Но мы обсуждаем именно ту ситуацию, когда договора о пользовании нет и заключить его невозможно. Стало быть, публичный собственник, не пользуясь землей, несет все бремя, связанное с собственностью. Никак нельзя усмотреть в этом положении какой-либо публичный интерес.
Важно отметить, что если сам земельный участок не ограничен в обороте, то и право на долю в общей собственности на тот же участок также не может быть ограничено в обороте, что вполне очевидно, но, к сожалению, не нашло никакого отражения в обсуждаемом Постановлении Президиума ВАС РФ. Доля в праве на объект имеет ровно ту же оборотоспособность, что и сам объект. Имея в виду этот бесспорный довод, можно утверждать, что по основаниям ст. 129 ГК РФ недопустим отказ в приватизации путем приобретения доли в праве собственности на земельный участок (равно как и на иной объект), не ограниченный в обороте.
Наконец, с точки зрения механизма действия ограничение относительного права одной стороны (а к такому роду прав и относится право на приватизацию) влечет возникновение прав, юридических возможностей (расширение сферы свободы) или конкретных благ у другой стороны, и именно в этих правах, возможностях и благах и обнаруживается социальная ценность, выраженная в ограничении права. В нашем случае, несомненно, расширяется сфера свободы, усмотрения публичного органа в отношении земельного участка, поскольку никто не имеет на этот участок частного права. Но поскольку участок изъят из хозяйственной эксплуатации публичного органа и, следовательно, его право лишено интереса, все его усмотрение сводится к произвольным действиям, причем при отсутствии материального интереса в самом земельном участке (само появление этого интереса уже создает угрозу фактическим пользователям) мотив, двигающий произволом публичного органа, смещается в сферу тех собственных интересов, которые обнаруживаются как частный бюрократический интерес, заведомо находящийся в конфликте с истинным публичным интересом, поскольку всякий частный бюрократический интерес - это интерес извращенный, наносящий вред правопорядку в целом. В каких формах реализуется бюрократический произвол в сфере земельных отношений, я говорить не буду, эта материя хорошо известна.
Итак, можно видеть, что сохранение за публичным органом права собственности на тот земельный участок, который им не используется и не может использоваться, не только не отвечает публичному интересу, но и почти неизбежно приводит к конфликту с публичным интересом. А если так, то не усматривается никакого законного основания для ограничения права фактического владельца земли в отношениях с публичным органом, имеющим право собственности на земельный участок.
Следовательно, основной аргумент Президиума ВАС РФ, состоящий в том, что норма ст. 36 ЗК РФ является ограничительной, не выдерживает критики с позиций системы права, включая конституционное, земельное и гражданское законодательство в их взаимосвязи.
Изложенное позволяет оценить норму ст. 36 ЗК РФ как указание на некоторые, но не все возможные способы приобретения прав на земельный участок, на котором находятся здания, владельцами этого здания. Полагаю, что такое понимание нормы ст. 36 ЗК РФ единственно возможное, так как ее узкое, ограничительное применение обязательно заведет земельные отношения в тупик.
Кроме того, как уже говорилось, следует критически оценить и иные положения этой нормы.
В частности, в п. 1 ст. 36 ЗК РФ, который мыслится, надо полагать, как общее правило, право на приобретение земельного участка признается лишь за собственниками зданий, строений и сооружений. При том, что сами по себе эти термины лишены точного юридического содержания, они все же обычно употребляются для обозначения объектов недвижимости, отличных от помещений. Если так, а на это указывает то обстоятельство, что далее в ст. 36 ЗК РФ уже упоминаются и помещения, то мы приходим к выводу, что собственники помещений, в отличие от собственников строений и сооружений, ограничены в праве на приобретение земельного участка, что само по себе трудно объяснить. Достаточно сказать, что помещением признается встроенный магазин (как в нашем деле), а сооружением (строением), например, гараж или трансформаторная подстанция, по своему размеру в десятки раз уступающая магазину. Но дело даже не в количественных данных. Неясен сам принцип такого ограничения.
Можно лишь догадываться, что для собственников помещений, как вытекает из пп. 2 и 3 ст. 36 ЗК РФ, применима исключительно общая долевая собственность на земельный участок. С этим можно согласиться только с рядом оговорок, которые едва ли подразумевал законодатель. Прежде всего, имеется в виду, что любая множественность владельцев земельного участка (то есть множественность на стороне собственника строения) должна влечь те же последствия, что и возникновение права собственности на помещение. Как уже говорилось, такое понимание вытекает из ст. 1, 35 ЗК РФ (принцип единой судьбы строения и земельного участка). Но это разумное правило сводится на нет принудительной солидарностью действий при приобретении земельного участка. Эта принудительность не вытекает ни из каких норм и принципов ни земельного (если только не отождествлять принудительность с основами публичного права и, таким образом, - с публичными элементами в праве земельном), ни гражданского права.
Общая долевая собственность не должна мыслиться исключительно как собственность частных лиц. Кстати, если среди собственников помещений имеется муниципалитет, а для жилых зданий это правило, поскольку часть квартир всегда не приватизирована, - то все равно возникнет общая с муниципалитетом собственность, даже если будет соблюден порядок принудительной солидарности, предусмотренный п. 3 ст. 36 ЗК РФ. Следовательно, общая собственность частного лица и публичного органа прямо допускается не только всей системой прав на объекты недвижимости, созданной ГК РФ и ЗК РФ, но и отдельно взятой нормой ст. 36 ЗК РФ.
Поэтому совершенно непонятно, почему категорически отвергается та же общая собственность частного лица публичного органа на основании отдельных обращений собственников помещений.
Признав возможность возникновения общей собственности, мы должны оценить последствия той позиции, которая вытекает из Постановления Президиума ВАС РФ от 20 июля 2004 года. Как нетрудно убедиться, толкование ст. 36 ЗК РФ, которое дано Президиумом, состоит в том, что допустимо исключительно совместное обращение с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность всех фактических владельцев земельного участка. Если такого заявления нет, то любые другие заявления, в том числе заявления одного или нескольких, но не всех владельцев, подлежат отклонению как выходящие за рамки ст. 36 ЗК РФ. Напомню, что в нашем деле строение - жилой дом с встроенным магазином - находится на земельном участке, который в 1/4 части закреплен за магазином (имеющим форму АО) на праве бессрочного пользования, а в целом находится в муниципальной собственности. Другие владельцы, в том числе собственники квартир (жилых помещений) в здании, прав на землю не имеют и никакого намерения вступать с АО в договор о приобретении земли не обнаруживают.
Совершенно очевидно, что описана ситуация, типичная для всей городской застройки. Можно с уверенностью сказать, что именно так и обстоит дело в большинстве случаев, а совместного обращения владельцев, как хорошо известно, достичь не удается практически никогда.
Следовательно, во всех этих случаях, а они составляют подавляющее число, не возникнет никакого права на земельный участок. Если это положение будет признано соответствующим закону, мы вынуждены будем признать, что в части городского землепользования ни принципы ЗК РФ, ни простое следование здравому смыслу и хозяйственной целесообразности не будут достигнуты никогда. Земельные отношения навсегда будут заведены в тупик.
Полагаю, что ситуацию следует все же решить в духе, более отвечающем Конституции РФ и интересам общества.
***
В первом случае мы рассматривали механизм действия ст. 36 ЗК РФ, которая охватывает порядок получения прав на землю фактическими владельцами земельных участков. Как уже говорилось, обязанность собственника передать право на землю фактическому владельцу, прежде всего - собственнику объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, объясняется тем, что иного применения этот земельный участок все равно получить не может, во всяком случае до тех пор, пока сохраняется строение, расположенное на земельном участке.
Несколько иную природу имеют обращения за получением права на земельный участок лиц, которые не были его владельцем. Одни из наиболее распространенных - требования о выделении земельных участков для целей строительства.
Приведу такой спор. Строительная компания обратилась в окружную комиссию одного из округов Москвы с заявкой о предоставлении земельного участка для строительства.
Заявка компании была рассмотрена комиссией и одобрена. Решение комиссии утверждено распоряжением префекта округа.
После разработки исходно-разрешительной документации, включающей все предусмотренные процедурой ведомственные согласования, уже городская комиссия одобрила предоставление компании согласованного земельного участка с точным указанием его размера и местоположения. Была также установлена стоимость права на заключение договора аренды земельного участка.
Однако правительство Москвы так и не издало распоряжения о предоставлении земельного участка. Договор аренды не был заключен.
Возник вопрос о средствах защиты прав компании.
Прежде всего, следует определиться, имеет ли компания право на иск о предоставлении земельного участка.
Особенность этого спора в том, что процесс предоставления земельного участка под строительство был прерван на одном из завершающих этапов.
В общем виде процесс предоставления земельных участков под строительство описан в ст. 31 ЗК РФ. В соответствии с этой нормой после обращения заинтересованного в получении земельного участка под строительство лица орган местного самоуправления, а в Москве - орган исполнительной власти осуществляет выбор земельного участка под строительство, а затем - предварительное согласование места размещения объекта.
Как следует из закона, на стадии выбора земельного участка учитываются данные документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (п. 2 ст. 31 ЗК РФ).
Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка. К акту прилагаются проекты границ земельного участка. Акт выбора земельного участка может предусматривать несколько вариантов (п. 5 ст. 31 ЗК РФ). Затем исполнительный орган принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт выбора земельного участка, или об отказе в размещении земельного участка (п. 6 ст. 31). Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением проекта границ выдается заявителю в семидневный срок. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (п. 8 ст. 31).
Как решение о предварительном согласовании места размещения объекта, так и решение об отказе может быть обжаловано в суд заинтересованными лицами.
В соответствии со ст. 32 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.
Закон не указывает возможности отказа в предоставлении земельного участка для строительства и не предусматривает права заинтересованных граждан на обжалование как решения о предоставлении земельного участка, так и решения об отказе в предоставлении земельного участка под строительство.
Анализ приведенных норм Земельного кодекса применительно к рассматриваемой ситуации приводит к ряду вопросов, которые должны быть рассмотрены последовательно.
Прежде всего, следует ответить на вопрос, какова природа решения о предварительном согласовании места размещения объекта.
Как следует из ст. 31 ЗК РФ, последствия этого решения состоят в действиях по выкупу земельных участков, если предусматривается изъятие этих участков для государственных

Комментарии к законам »