Полномочия судов: порядок определения
Г.А. ЖИЛИН
Г.А. Жилин, судья
Конституционного Суда РФ, доктор
юридических наук, профессор.
Различие
процессуальных форм осуществления
судебной власти, сложный многоуровневый
характер судебной системы в Российской
Федерации ставят перед практикой и теорией
непростые вопросы о правилах разграничения
компетенции между различными судами при
осуществлении ими правосудия. Между тем от
их правильного разрешения во многом
зависит доступность и эффективность
судебной защиты прав и свобод граждан и
организаций.
Определение
понятий
Проблему компетенции следует
рассматривать прежде всего в аспекте
подведомственности и подсудности
разрешаемых судами дел о защите прав и
охраняемых законом интересов. Однако их
понятие в настоящее время не так
однозначно.
Включение в судебную
систему Российской Федерации наряду с
судом общей юрисдикции других судов
(конституционного и арбитражного) внесло
коррективы в понимание устоявшихся правил
о подведомственности и подсудности.
Определяя, как и прежде, относимость
юридических дел к ведению различных
юрисдикционных органов, правила о
подведомственности вместе с тем стали
применяться и для разграничения
компетенции между отдельными звеньями
системы органов судебной власти, т.е.
конституционным, общим и арбитражным
судами. Что касается правил о подсудности,
то они по родовому и территориальному
признакам стали применяться не только для
распределения дел между судами общей
юрисдикции, но и для разграничения
компетенции между различными арбитражными
судами внутри этой подсистемы судов.
В
ст. 3 ФКЗ "О судебной системе Российской
Федерации" указывается на единство
судебной системы страны, но фактически этот
вопрос не так очевиден из-за существования
автономных, организационно
самостоятельных и процессуально
независимых друг от друга Конституционного
Суда РФ (далее - КС РФ) и конституционных
(уставных) судов субъектов Российской
Федерации, а также подсистем судов общей
юрисдикции и арбитражных судов. Тем не
менее если следовать за логикой названного
Закона и рассматривать суд в системе
разделения государственных властей
обобщенно как единый орган судебной власти,
то для разграничения компетенции между
различными судами российской судебной
системы более применимо было бы понятие
подсудности.
Именно в таком контексте
используется это понятие в ст. 126
Конституции РФ и в ст. 19 Закона "О судебной
системе Российской Федерации" при
определении компетенции Верховного Суда РФ
как высшего судебного органа по делам,
подсудным судам общей юрисдикции. Не
случайно в литературе последнего времени
появились предложения применять для
разграничения предметов ведения между
различными звеньями судебной системы
институт подсудности, а не
подведомственности <*>. Признавая
логическую состоятельность такой позиции,
следует все же возразить против ее
реализации по соображениям теоретического
и практического характера.
--------------------------------
<*> См., напр.: Жуйков
В.М. Теоретические и практические проблемы
конституционного права на судебную защиту:
Автореф. докт. дис. М., 1997. С. 7.
Необходимо
учитывать, что развитие в процессуальной
теории учения о подведомственности
происходило на фоне учреждения новых
органов судебной власти с передачей на их
разрешение юридических дел, которые и ранее
не относились к подведомственности суда
общей юрисдикции. Так, к ведению КС РФ
переданы дела, результатом разрешения
которых может быть утрата нормативным
актом юридической силы, что ранее входило в
компетенцию самих органов законодательной
или исполнительной власти. Арбитражный суд
был создан на базе прежнего арбитража с
передачей на его разрешение тех же споров
между хозяйствующими субъектами.
После
создания новых судов понятие судебной
подведомственности стало более широким, но
суть правил осталась прежней. Судебная
подведомственность стала подразделяться
на подведомственность дел
Конституционному Суду, суду общей
юрисдикции и арбитражному суду. По
справедливому замечанию В.В. Яркова, иной
подход потребовал бы создания новых
правовых конструкций общего характера,
охватывающих правила разграничения
предметов ведения между различными
юрисдикционными органами <*>.
--------------------------------
<*> Решетникова И.В.,
Ярков В.В. Гражданское право и гражданский
процесс в современной России. М., 1999. С.
73.
Прежние подходы к определению правил о
подведомственности и подсудности
сохраняются также в судебной практике и в
большинстве норм отраслевого
законодательства. Например, КС РФ в случае
поступления обращения, разрешение которого
относится к ведению других судов,
отказывает в его принятии не в связи с
неподсудностью, а в связи с
неподведомственностью (п. 1 ч. 1 ст. 43 ФКЗ "О
Конституционном Суде Российской
Федерации"). Применение института
подсудности для разграничения полномочий
не только внутри подсистем судов общей
юрисдикции и арбитражных судов, но и между
различными судами, входящими в судебную
систему Российской Федерации в качестве
самостоятельных звеньев судебной власти,
потребует существенного изменения
отраслевого законодательства, может
привести к трудностям в судебной
практике.
После введения в действие с 1
июля 1990 г. Закона СССР "О порядке
обжалования в суд неправомерных действий
должностных лиц" началось последовательное
расширение полномочий суда общей
юрисдикции по разрешению дел, возникающих
из публичных правоотношений. Постепенно
это привело к тому, что к
подведомственности суда общей юрисдикции,
а затем и арбитражного суда были отнесены
дела об оспаривании нормативных актов.
Так, согласно Закону РФ от 27 апреля 1993 г. "Об
обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан",
инкорпорированному в ГПК РСФСР (глава 24.1), в
порядке гражданского судопроизводства
стали рассматриваться жалобы на действия и
решения государственных органов, органов
местного самоуправления и должностных лиц,
если только их проверка не была отнесена к
исключительной компетенции КС РФ либо не
предусматривался иной порядок их судебного
обжалования. К решениям названных органов и
должностных лиц относятся и исходящие от
них нормативные акты.
В результате
применения положений названного Закона
сложилась обширная судебная практика по
рассмотрению дел о признании нормативных
актов противоречащими другим нормативным
актам, имеющим большую юридическую силу.
Значительную часть в общем количестве
таких дел составили дела об оспаривании
законов и иных нормативных актов субъектов
Российской Федерации, а также нормативных
постановлений Правительства РФ, проверка
конституционности которых в соответствии с
п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ относится
к компетенции КС РФ. Как и в конституционном
судопроизводстве, по таким делам другие
суды осуществляют прямой (абстрактный)
нормоконтроль.
Кто компетентен?
В
теории и судебной практике это привело к
разногласиям относительно полномочий
судов общей юрисдикции и арбитражных судов
осуществлять рассмотрение дел об
оспаривании нормативных актов,
перечисленных в названных конституционных
нормах, вне связи с рассмотрением спора о
защите конкретных прав. Кульминационным
выражением возникших разногласий явилось
Постановление КC РФ от 16 июня 1998 г., которое
было принято по делу о толковании отдельных
положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ.
Из-за неоднозначности его формулировок и
выводов оно было воспринято другими судами
как содержащее положения об исключении из
компетенции общих и арбитражных судов дел
об оспаривании всех нормативных актов,
указанных в п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции
РФ, если только эти полномочия судов не
установлены федеральным конституционным
законом. Поскольку возможность судебного
оспаривания перечисленных в п. "б" ч. 2 ст. 125
Конституции РФ законов и иных нормативных
актов субъектов Российской Федерации
федеральным Конституционным законом не
предусмотрена, суды общей юрисдикции по
мотиву неподведомственности прекратили
рассматривать дела о проверке законности
названных актов в процедуре абстрактного
нормоконтроля.
Между тем
конституционных оснований для такого
понимания Постановления КС РФ от 16 июня 1998
г. не имелось. Часть 2 ст. 125 Основного закона
страны, которая явилась предметом
толкования КС РФ по данному делу,
определяет лишь его компетенцию по
проверке конституционности указанных в ней
нормативных актов соответствующего уровня.
Она включает не только федеральные законы,
но и акты меньшей юридической силы, которые
сами могут быть проверены на соответствие
федеральному закону, а часть из них
(подзаконные нормативные акты
регионального уровня) и на соответствие
закону субъекта Российской Федерации.
Следовательно, сам по себе вид проверяемого
нормативного акта не позволяет дать ответ
на вопрос о компетентном суде. Для этого еще
нужно учитывать, что выступает в качестве
непосредственного критерия для судебной
проверки нормативного акта в процедуре
абстрактного нормоконтроля.
Основной
смысл Постановления от 16 июня 1998 г.
заключается в том, что другие суды вне связи
с разрешением дела о защите конкретных прав
не вправе проверять конституционность тех
нормативных актов, проверка
конституционности которых в соответствии с
п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ относится
к исключительной компетенции самого КС РФ.
Однако его нельзя рассматривать как запрет
судам осуществлять проверку соответствия
нормативных актов иным нормативным актам с
большей юридической силой вне связи с
рассмотрением дела о защите конкретных
прав, если это не связано с признанием их
неконституционными.
В Постановлении
также выражена верная по существу правовая
позиция, согласно которой законодатель
может предусмотреть осуществление судами
проверки нормативных актов ниже уровня
федерального закона иному, имеющему
большую юридическую силу акту, но впредь
согласно ч. 3 ст. 128 Конституции РФ
соответствующие полномочия судов должны
устанавливаться только федеральным
конституционным законом. Вместе с тем по
смыслу ст. 15 (ч. 1), 18, 125 (п. "а" и "б" ч. 2, ч. 4, 5 и 6),
а также п. 1 и 2 Заключительных и переходных
положений Конституции РФ если закон, на
основании которого суды осуществляют
указанное полномочие, принят до вступления
в силу федеральной Конституции, то такой
закон не может быть признан
неконституционным и утратившим силу лишь
на том основании, что по форме он не
является конституционным
законом.
Законодательство и
практика
Правовой же основой
универсального характера для рассмотрения
судами общей юрисдикции и арбитражными
судами дел об оспаривании нормативных
актов ниже уровня федерального закона
явился Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об
обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан".
Последующие федеральные законы, относящие
к компетенции судов рассмотрение дел о
проверке нормативных актов различного
уровня, не всегда принимались в форме
конституционных законов. Однако они лишь
конкретизировали общие правила,
содержащиеся в названном Законе, принятом
до введения в действие Конституции РФ.
Непоследовательность судебной практики
при разрешении вопроса о
подведомственности судам дел об
оспаривании нормативных актов во многом
была устранена с принятием КС РФ
Постановления от 11 апреля 2000 г. по делу о
проверке конституционности отдельных
положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ "О
прокуратуре Российской Федерации". Этим
Постановлением КС РФ признал не
противоречащими Конституции РФ положения
названных норм, поскольку во взаимосвязи с
ч. 3 ст. 10, ст. 41, 231 и 239.1 - 239.8 ГПК РСФСР они
означают, что на их основании прокурор,
осуществляя надзор, обращается в суд общей
юрисдикции с требованием о проверке
соответствия закона субъекта Российской
Федерации федеральному закону, а суд,
разрешая такого рода дела по правилам,
установленным ГПК РСФСР, вправе признавать
закон субъекта Российской Федерации
противоречащим федеральному закону и,
следовательно, недействующим, не
подлежащим применению.
С учетом
предмета запроса КС РФ сформулировал в
данном Постановлении правовую позицию лишь
относительно обращений прокурора в суд
общей юрисдикции с требованием о признании
законов субъекта Российской Федерации
противоречащими федеральному закону.
Однако эта позиция применима также к
определению подведомственности дел по
заявлениям граждан и организаций и не
только о проверке законов, но и иных
нормативных актов субъектов Российской
Федерации, изданных по вопросам,
относящимся к ведению федеральных органов
государственной власти и совместному
ведению федеральных органов
государственной власти и органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации.
В мотивировочной
части названного Постановления КС РФ
указал, что решение суда общей юрисдикции,
которым закон субъекта Российской
Федерации признан противоречащим
федеральному закону, по своей природе не
является подтверждением
недействительности закона, его отмены
самим судом, тем более лишения его
юридической силы с момента издания.
Судебное решение означает лишь признание
его недействующим и, следовательно, с
момента вступления решения суда по такому
делу в законную силу не подлежащим
применению. Лишение же закона юридической
силы возможно только по решению самого
законодательного органа, издавшего данный
акт, или в порядке конституционного
судопроизводства.
С точки зрения
автора, некоторые выводы Постановления КС
РФ от 11 апреля 2000 г. не согласуются с
юридической природой вступившего в
законную силу судебного решения.
Обоснование этому дано в особом мнении,
приобщенном к официальному тексту
Постановления. Однако большинство судей не
согласились с приведенными в особом мнении
доводами.
Правовые позиции,
сформулированные КС РФ в Постановлении от 11
апреля 2000 г., должны учитываться в практике
применения судами положений новых АПК и ГПК
РФ.
Так, дела об оспаривании нормативных
правовых актов Президента РФ и
Правительства РФ рассматриваются
Верховным Судом РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ) и ВАС
РФ (п. 1 ч. 2 ст. 34 АПК РФ), дела об оспаривании
законов и иных нормативных актов субъектов
РФ рассматриваются областными и равными им
по уровню судами общей юрисдикции или
арбитражными судами субъекта РФ (п. 2 ч. 1 ст.
26 ГПК, ст. 29, ч. 1 ст. 34 АПК РФ).
В
Постановлении КС РФ от 11 апреля 2000 г.,
признавшем конституционность полномочия
судов общей юрисдикции по проверке в
порядке абстрактного нормоконтроля
региональных законов, сделано исключение
для конституций (уставов) субъектов
Российской Федерации. Однако суды
продолжали принимать к рассмотрению
соответствующие заявления. Постановлением
КС РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П дан окончательный
ответ на вопрос о подведомственности дел об
оспаривании Конституций и уставов
субъектов РФ, поскольку соответствующее
положение ГПК, допускающее разрешение
судом общей юрисдикции указанных споров,
признано не соответствующим Конституции
РФ.
Через некоторое время проблема
разграничения компетенции между КС РФ и
судом общей юрисдикции
