Как понимать право на защиту от безработицы в свете закона о занятости?(в.в. илюшин)
в качестве безработных сельских жителей.
Причина отказа - наличие в личном хозяйстве
земельного участка, свиньи или коровы.
Такой труд считался "работой" с получением
"дохода".
Чтобы получать пособие по
безработице, гражданин должен искать
работу и быть готовым приступить к ней.
Необходимость данного положения Закона не
вызывает сомнений. Фраза из Закона "ищет
работу" предполагает наличие доказательств
поиска работы. А какие обстоятельства могут
быть такими доказательствами - заявление о
приеме на работу с резолюцией работодателя
об отказе в заключении трудового договора,
свидетельские показания? Единственным
"аргументом" со стороны гражданина могут
быть слова "работу ищу, но не могу найти".
Пунктом 9 Порядка регистрации установлено,
что в целях содействия в трудоустройстве
гражданину может быть предложен план
самостоятельного поиска работы. В конце
девяностых годов это право органов службы
занятости превратилось в их обязанность
навязывать безработным "обходные бегунки".
Из-за высокого уровня безработицы они
выдавались как гражданам, регистрируемым в
целях поиска подходящей работы, так и
безработным гражданам. Последние, не
получая из-за длительных задержек пособия
по безработице, вынуждены были ходить и
бегать (кто как мог) по организациям, чтобы
собрать необходимое количество подписей и
печатей. Дело доходило до того, что кадровые
службы организаций на дверях своих
кабинетов вешали объявления: "С бегунками
из центра занятости не принимаем". Несмотря
на длительный срок действия Закона,
словосочетание "ищут работу" остается до
настоящего времени в неизменном виде.
Кроме поиска работы, как было отмечено,
гражданин должен проявить готовность
приступить к ней. Чаще всего проблемы с этим
возникают у женщин, имеющих малолетних
детей. Допустим, в орган службы занятости
обратилась женщина, уволенная из
организации по собственному желанию в
связи с уходом за ребенком в возрасте до 14
лет. Данная формулировка причины
увольнения предоставляет женщине льготы и
преимущества, влияющие, например, на сроки
сохранения непрерывного трудового стажа,
размеры пособия по безработице и др. В то же
время она может быть препятствием для
присвоения статуса безработного, так как
свидетельствует о неготовности приступить
к работе. По этому вопросу часто возникают
разногласия между женщиной и органом
службы занятости. Если ребенок женщины
посещает дошкольное учреждение, она без
проблем признается безработной на общих
основаниях. Сложности возникают, когда
женщина ссылается на уход за ребенком
бабушкой или дедушкой. Доказательств этому,
конечно, не бывает.
При наличии всех
условий решение о признании гражданина
безработным принимается органом службы
занятости по месту жительства гражданина.
Согласно ст. 20 ГК РФ местом жительства
признается место, где граждане постоянно
или преимущественно проживают. В
соответствии со ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993
года N 5242-1 "О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации" уточняется место
жительства - это жилое помещение, в котором
гражданин постоянно или преимущественно
проживает. Названным Законом введено также
понятие "место пребывания" - место
временного проживания. Согласно п. 10 Правил
регистрации и снятия граждан РФ с
регистрационного учета по месту пребывания
и по месту жительства в пределах РФ в
редакции Постановления Правительства РФ от
17.07.1995 N 713 регистрация граждан по месту
пребывания в жилых помещениях, не
являющихся местом их жительства,
осуществлялась на срок не более шести
месяцев. Указанная норма в редакции
Постановления Правительства РФ от 14.08.2002 N 599
временные рамки регистрации по месту
пребывания не содержит. В этой связи на
практике имеют место случаи, когда
гражданин, имея регистрацию по месту
жительства, зарегистрирован также по месту
пребывания с фактическим нахождением в
месте пребывания в течение длительного
времени (до нескольких лет) и на
значительном расстоянии от места
жительства (до сотни км.). Здесь место
пребывания трансформируется в место
преимущественного проживания, что в
соответствии со ст. 20 ГК является местом
жительства. Тем не менее органы службы
занятости отдают предпочтение регистрации
по месту жительства гражданина, отказывая
ему в присвоении статуса безработного по
месту пребывания.
Простому человеку
трудно разобраться в разнице между
регистрационным учетом по месту пребывания
и по месту жительства. Защитить свои права
он может путем обращения в суд. Так и
поступил гражданин М., зарегистрированный
по месту жительства в одном районе области.
Фактически в течение ряда лет он проживал у
родственников в другом районе области, где
был зарегистрирован по месту пребывания.
Все это время М. состоял в трудовых
отношениях с организацией, расположенной в
месте пребывания. После увольнения,
оставаясь зарегистрированным по месту
пребывания, М. обратился в местный центр
занятости для постановки на учет в качестве
безработного. На основании ст. 3 Закона о
занятости в просьбе было отказано. Отказ
последовал также со стороны центра
занятости по месту жительства со ссылкой на
отсутствие возможности поиска подходящей
работы из-за фактического проживания М. в
другом районе. Суд, рассмотрев жалобу М.,
обязал центр занятости по месту пребывания
зарегистрировать его в качестве
безработного, применив ст. 20 ГК РФ. При этом
суд указал, что регистрация по месту
жительства является одним из доказательств
проживания на жилплощади, она не может
служить единственным основанием для
реализации конституционных прав и свобод.
Органы службы занятости самостоятельно
подобного решения принять не могут,
опасаясь формального нарушения требования
закона.
Имеют место случаи, когда
гражданин, прибывший в Российскую
Федерацию из стран ближнего зарубежья,
приобретает на законных основаниях
(например, по договору купли-продажи) жилое
помещение, но из-за бюрократических
проволочек регистрирующих право
собственности на недвижимость органов не
может своевременно зарегистрироваться по
месту жительства. Проживая в собственном
жилом помещении, он не может иметь статус
безработного.
В соответствии со ст. 3
Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 регистрация
или отсутствие таковой не может служить
основанием ограничения прав и свобод
граждан, предусмотренных Конституцией РФ. В
то же время, согласно позиции
Конституционного Суда РФ, сформулированной
в Определении от 5 октября 2000 года N 199-О,
"регламентируя реализацию права каждого на
защиту от безработицы... законодатель
вправе предусмотреть в федеральном законе
определенные организационно-учетные
правила, в частности, в целях исключения
злоупотребления правом". В силу этого
регистрация безработного по месту
жительства не может рассматриваться как
ограничение государственных гарантий
занятости. В приведенном случае с
гражданином М. речь идет не об ограничениях
конституционных прав, а о невозможности их
реализации как по месту жительства, так и по
месту пребывания без судебного решения. Для
устранения этой невозможности необходимо
не судебное, а законодательное решение по
данному вопросу.
Пункт 2 ст. 28 Закона
предусматривает, что время получения
гражданином пособия по безработице и
некоторые другие периоды безработицы не
прерывают трудового стажа. От
продолжительности непрерывного трудового
стажа зависит размер пособия по
государственному социальному страхованию.
Правила исчисления непрерывного стажа
утверждены Постановлением Совмина СССР от
13 апреля 1973 г. N 252. Они, естественно, не
учитывают рыночные отношения и связанную с
ними безработицу. Как совместить эти
Правила с указанной нормой Закона? Какие
сроки для сохранения трудового стажа
применять между увольнением гражданина с
работы и регистрацией в качестве
безработного или, наоборот, между снятием
статуса безработного и поступлением на
работу? На этот повседневный вопрос нет
даже консультаций со стороны
соответствующих органов.
Закон о
занятости не содержит норм,
предусматривающих возможность индексации
несвоевременно выплаченных пособий по
безработице с учетом индекса роста
потребительских цен. Пункт 3 ст. 30 Закона в
первоначальной редакции предусматривал
индексацию всех видов пособий и других
выплат безработным в установленном законом
порядке. В то время "установленного порядка"
не существовало. Единственным способом
индексации социальных выплат являлось
повышение государством их минимального
уровня. В п. 3 ст. 28 Закона в редакции от 20
апреля 1996 года появилась отсылочная норма к
Закону РСФСР от 24 октября 1991 года "Об
индексации денежных доходов и сбережений
граждан в РСФСР". Последний широкое
применение нашел в 1996 - 1998 годах, когда из-за
высокого уровня безработицы и
недостаточности средств в Государственном
фонде занятости массовым явлением стали
длительные задержки выплат пособий по
безработице. "Живыми" их можно было получать
только в судебном порядке. Удовлетворяя
исковые требования безработных, суды
индексировали пособия, применяя указанный
Закон. Порой суммы индексации равнялись
либо превышали сумму пособий. Между тем в
соответствии со ст. 1 данного Закона
индексация государственных пенсий и
пособий должна производиться только в
централизованном порядке, в соответствии с
принятыми органами законодательной и
исполнительной власти решениями. Таких
решений не принималось, отсутствовал
механизм реализации Закона, на что в свое
время обращал внимание Верховного Совета
РФ и Правительства РФ Конституционный Суд
РФ. Федеральным законом от 7 августа 2000 г. N
122-ФЗ в пункте 3 ст. 28 Закона о занятости
законодатель поменял шило на мыло, отослав
к безымянному федеральному закону.
Статья 55 Конституции РФ запрещает
государству издавать законы, отменяющие
или умаляющие права и свободы человека и
гражданина. Они могут быть ограничены
только в исключительных случаях,
предусмотренных законом. Если государство
из-за экономических трудностей не может
повышать жизненный уровень безработных, то
оно должно придерживаться разумной
стабильности правового регулирования, не
ухудшая правового положения субъектов.
Вносимые в Закон о занятости
многочисленные изменения и дополнения, не
отменяя и не умаляя в целом права
безработного на пособие по безработице,
постоянно ограничивают его размер.
Ущемляются и другие социальные права.
Подтвердим сказанное конкретными
положениями Закона.
В первоначальной
редакции Закон предусматривал "потолок"
пособия по безработице, равный среднему
заработку в субъекте Российской Федерации.
Максимальный размер пособия в редакции
Закона от 20 апреля 1996 года уже не может
превышать величины прожиточного минимума в
субъекте Российской Федерации (далее -
прожиточный минимум). Разница между первым
и вторым максимумами может составлять
несколько порядков.
Федеральным
законом от 10 января 2003 года N 8-ФЗ в Закон о
занятости внесены изменения и дополнения,
вытекающие из Трудового кодекса РФ,
Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173
"О трудовых пенсиях в Российской Федерации",
других законодательных актов РФ. В
частности, он дополнен перечнем
уважительных причин увольнения по
собственному желанию, влияющих на размер
стипендии, пособия по безработице и на
период его выплаты. Непонятно, чем
руководствовался законодатель, включая их
в Закон о занятости, об упоминании которого
в Трудовом кодексе не нашлось места (в
отличие от КЗоТ РФ, предусматривавшего след
для поиска Закона). Большинство этих причин
увольнения содержится в действующем
законодательстве Союза ССР. К тому же речь
идет о расторжении трудового договора
занятым гражданином - работником. Наконец,
настольным документом работодателя
является не Закон о занятости, а Трудовой
кодекс. Если возникла необходимость
освежить память кадровых служб, то надо
было поступить каким-то иным образом.
Сейчас же они, не зная даже о примере
увольнения по собственному желанию в связи
с необходимостью ухода за ребенком в
возрасте до 14 лет, приведенном в п. 5.6
Инструкции по заполнению трудовых книжек,
утвержденной Постановлением Минтруда
России от 10.10.2003 N 69, а также работающие
граждане "бомбят" органы службы занятости
вопросами, не имеющими непосредственного
отношения к их функциям.
Обратим
внимание на некоторые из включенных в Закон
причин. Одной из них является нарушение
работодателем коллективного или трудового
договора. Данное основание увольнения не
нашло практического применения в бывшем
Союзе ССР, вряд ли оно будет применяться в
настоящее время. В самом деле, при
существующем правовом беспределе какой
работодатель отважится портить свою
репутацию указанием в трудовой книжке
причины увольнения, связанной с длительной
задержкой выплаты заработной платы?
Поэтому, не получая несколько месяцев
подряд зарплаты, работники вынуждены
увольняться по стандартной формулировке -
собственному желанию, не имея на то
волеизъявления.
Пункт 10 ст. 77 ТК РФ во
взаимосвязи с его ст. 83 в числе оснований
прекращения (а не расторжения) трудового
договора указывает на обстоятельства, не
зависящие от воли сторон. Одним из них
является наступление чрезвычайных
обстоятельств, препятствующих продолжению
трудовых отношений. К ним относятся военные
действия, катастрофы, стихийные бедствия и
другие форс-мажорные обстоятельства. При
этом данное обстоятельство должно быть
признано таковым решением Правительства
РФ. Рассматриваемое основание прекращения
трудового договора Законом о занятости
отнесено к уважительным причинам
увольнения по собственному желанию, то есть
по инициативе работника. Причем для такого
увольнения признания обстоятельства
чрезвычайным Правительством РФ не
требуется. Увольнение по инициативе
работника должно происходить с соблюдением
процессуального механизма, установленного
ст. 80 ТК. О какой процедуре увольнения можно
говорить, например, в условиях
землетрясения или наводнения? И все же
допустим, что работник, предупреждая
работодателя о своем увольнении, в
заявлении по незнанию или в спешке не
укажет на чрезвычайные обстоятельства и он
будет уволен "по собственному желанию". Его
ожидают отрицательные последствия,
предусмотренные тем же Законом о занятости.
В связи с указанными противоречиями
возникает вопрос: каким из двух Законов
следует руководствоваться работодателю и
работнику в сложившейся ситуации?
Напрашивается ответ: Законом о занятости,
так как в соответствии с общими принципами
права в случае коллизии норм, регулирующих
одни и те же общественные отношения,
применению подлежат нормы закона,
принятого по времени позднее. Интересно
узнать ответ на поставленный вопрос
авторов перечня уважительных причин
увольнения по собственному желанию.
Однако вернемся к размерам пособия по
безработице. Те граждане, которые уволены
по собственному желанию, признаваемому
законом уважительной причиной, имеют право,
при наличии других условий, на пособие по
безработице в процентном отношении к
среднему заработку с периодом его выплаты в
течение 12 месяцев. При этом, как было
сказано, максимальный размер пособия не
может превышать прожиточного минимума. Эти
же
