Как понимать право на защиту от безработицы в свете закона о занятости?(в.в. илюшин)
В СВЕТЕ ЗАКОНА О ЗАНЯТОСТИ?
Материал
подготовлен с использованием правовых
актов
по состоянию на 1 октября 2004
года
В.В. ИЛЮШИН
В.В. Илюшин,
юрист.
Конституция Российской Федерации
в ст. 37 закрепляет право каждого на труд, а
также на защиту от безработицы. Труд
является основным источником
материального благополучия человека.
Однако в условиях рыночных отношений, чаще
по независящим причинам, не каждый
гражданин способен реализовать свои
способности к труду. В таких случаях
Конституция гарантирует социальное
обеспечение по возрасту, в случае болезни,
инвалидности, потери кормильца, для
воспитания детей и в иных случаях,
установленных законом (ст. 39). Один из таких
случаев - безработица - предусмотрен
Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991
года N 1032-1 (в редакции Федерального закона
от 20 апреля 1996 года N 36-ФЗ) "О занятости
населения в Российской Федерации" (далее -
Закон о занятости, Закон).
Одной из
гарантий государства в области занятости
является обеспечение социальной поддержки
(ст. 12 Закона). Для безработных граждан
социальная поддержка заключается в выплате
им пособия по безработице, стипендии в
период обучения по направлению органов
службы занятости, оказании материальной
помощи.
Жизнь показывает, что
провозглашенные Конституцией и
воспроизведенные в Законе о занятости
социальные гарантии государства во многом
носят декларативный характер. С каждым
"дальнейшим совершенствованием
законодательства о занятости" (ст. 14 Закона)
правовой статус безработных граждан
неуклонно снижается.
В обширный массив
законодательства в сфере занятости
населения, основу которого составляет
Закон о занятости, входят иные федеральные
законы, указы Президента Российской
Федерации, постановления Правительства
Российской Федерации, многочисленные
ведомственные акты. Специальной
литературы, посвященной этому
законодательству, почти не выпускается.
Издававшиеся ранее комментарии к КЗоТ РФ в
основном пересказывали текст Закона, не
опираясь на практику его применения.
Государственные телеканалы вещают о
"западной" безработице и молчат о проблемах
российской. Поэтому работодатели не знают о
существовании в Законе главы пятой, которых
она непосредственно касается, а рядовые
граждане, не имеющие работы, о статусе
безработного.
Любой закон должен иметь
ясное и четкое словесное выражение
правовых норм с изложением их в простой и
доступной форме. Закон о занятости
изначально этим требованиям не отвечал.
Последующие изменения и дополнения не
облегчали, а затрудняли его применение.
Правовая неопределенность Закона такова,
что, кроме непосредственных
правоприменителей, в ней, вероятно, не может
разобраться даже Верховный Суд РФ. Для
сравнения скажем, что вслед за Законом о
занятости были приняты Законы "О
приватизации жилищного фонда в Российской
Федерации" (04.07.1991) и "О защите прав
потребителей" (07.02.1992). На их практику
применения указанный орган оперативно
отреагировал в Постановлениях Пленума от
24.08.1993 N 8 "О некоторых вопросах применения
судами Закона Российской Федерации "О
приватизации жилищного фонда в Российской
Федерации" и от 29.09.1994 N 7 "О практике
рассмотрения судами дел о защите прав
потребителей". "Старший брат" из этой троицы
аналогичной чести до настоящего времени не
удосужился.
В подтверждение сказанного
остановимся вкратце на наиболее броских
положениях Закона, влияющих на его
применение и на правовое положение
безработных граждан.
Из названия Закона
видно, что предметом его регулирования
являются общественные отношения в сфере
занятости. Определение термина "занятость"
дано в ст. 1 - это деятельность граждан,
связанная с удовлетворением личных и
общественных потребностей и приносящая им,
как правило, заработок, трудовой доход.
Деятельностью, приносящей, как правило,
заработок, является работа по трудовому
договору. С момента приема гражданина на
работу его отношения с работодателем
регулируются законодательством о труде.
Преамбула Закона, отдельные его статьи
говорят о содействии занятости. В период,
предшествующий трудоустройству,
государство в лице органов службы
занятости оказывает гражданам содействие в
поиске подходящей работы (ст. 15 Закона), в
случае отсутствия такой возможности
присваивает им статус безработного,
выплачивает социальное пособие, оказывает
другие услуги. Содействие занятости
работающего населения Закон возлагает на
работодателей (ст. 25). Представляется
целесообразным сосредоточить в Законе
нормы только о правовом положении
незанятого населения, назвав документ "О
содействии занятости населения в
Российской Федерации", и вынести за его
рамки нормы о содействии занятости со
стороны работодателей. Кроме того, в п. 3 ст.
13 Закона содержится норма, согласно которой
гражданам, увольняемым из организаций в
связи с сокращением численности или штата,
гарантируется после увольнения сохранение
очереди на получение жилья по прежнему
месту работы, а также возможность
пользоваться лечебными учреждениями, а их
детям - детскими дошкольными учреждениями.
Эти льготы гарантируются, если они
предусмотрены в коллективном договоре
организации. Содержание коллективного
договора определяется соглашением
работодателя и работников. Условия об
указанных гарантиях на практике, как
правило, в коллективных договорах
отсутствуют. Поэтому данная норма Закона
является неработающей.
Статья 2 Закона
содержит перечень граждан, являющихся
занятыми. В частности, наряду с другими, к
ним относятся:
работающие по трудовому
договору, в том числе выполняющие работу за
вознаграждение на условиях полного либо
неполного рабочего времени, а также имеющие
иную оплачиваемую работу (службу), включая
сезонные, временные работы, за исключением
общественных работ (кроме граждан,
участвующих в общественных работах и
указанных в пункте 3 статьи 4 настоящего
Закона);
временно отсутствующие на
рабочем месте в связи с
нетрудоспособностью, отпуском,
переподготовкой, повышением квалификации,
приостановкой производства, вызванной
забастовкой, призывом на военные сборы,
привлечением к мероприятиям, связанным с
подготовкой к военной службе
(альтернативной гражданской службе),
исполнением других государственных
обязанностей.
Разъединяет этих граждан
то, что они расположены в разных абзацах
правовой нормы, объединяет общее
обстоятельство - наличие трудовых
отношений с работодателем. По смыслу фразы
"а также... сезонные, временные работы"
сезонные и временные работники находятся
за рамками трудовых отношений. В
соответствии с трудовым законодательством
с этими работниками заключается трудовой
договор. По трудовому договору работают
также безработные граждане, участвующие в
общественных работах. Для отдельных
граждан, указанных в п. 3 ст. 4 Закона, участие
в таких работах является основанием для
снятия статуса безработного. Остальные
безработные граждане могут привлекаться к
общественным работам только с их согласия с
сохранением статуса безработного и права
на получение социального пособия. С учетом
сказанного рассматриваемые положения
Закона удобнее изложить проще и доступнее,
одним предложением примерно в следующей
редакции: "...работающие по трудовому
договору, за исключением безработных
граждан, участвующих с их согласия в
общественных работах".
В первоначальной
редакции Закона занятыми считались
граждане, самостоятельно обеспечивающие
себя работой, в том числе предприниматели,
лица, занятые индивидуальной трудовой
деятельностью, включая фермеров, а также
члены производственных кооперативов. С 20
апреля 1996 года граждане, самостоятельно
обеспечивающие себя работой, заняли место в
отдельном абзаце (в настоящее время
исключенном), другие стали именоваться
"занимающимися предпринимательской
деятельностью", а члены производственных
кооперативов оказались "соседями" тех, кто
выполняет работу по гражданско-правовым
договорам. По смыслу нововведения
предприниматель мог иметь статус
безработного, если он фактически не
занимался предпринимательской
деятельностью и, соответственно, не имел
дохода. Однако органы службы в этом
отказывали, ссылаясь на его регистрацию в
качестве предпринимателя. Позиция судов в
таких ситуациях была неоднозначной.
Гражданин К., имея статус безработного,
решил открыть собственное дело,
зарегистрировавшись в установленном
порядке в качестве индивидуального
предпринимателя без образования
юридического лица. Как занятый, он был снят
с учета в центре занятости с прекращением
выплаты пособия по безработице. По разным
причинам К. фактически к
предпринимательской деятельности в
течение 6 месяцев не приступал. Его
заявление о восстановлении статуса
безработного на основании ст. 2 Закона о
занятости службой занятости оставлено без
удовлетворения с разъяснением о
возможности встать на учет в качестве
безработного на общих основаниях. При этом
он терял право на получение пособия по
безработице в процентном отношении к
своему среднему заработку. Суд, рассмотрев
жалобу К., обязал центр занятости
восстановить ему статус безработного с
выплатой пособия по безработице за прошлое
время. Решение суда, мотивированное
фактическим отсутствием занятости и
конституционными гарантиями, оставлено в
силе кассационной инстанцией.
Другой
суд принял противоположное решение.
Гражданка Г. оспаривала в судебном порядке
последний вид своей трудовой деятельности,
полагая, что таковой является работа по
трудовому договору, расторгнутому в связи с
сокращением штата, а не
предпринимательство. Суд установил, что
свидетельство о государственной
регистрации Г. в качестве индивидуального
предпринимателя аннулировано после
прекращения трудовых отношений. Доводы
истицы о том, что она предпринимательской
деятельностью фактически не занималась и
не имела никаких доходов, судом не приняты
во внимание. В удовлетворении жалобы было
отказано. В обоих судебных делах имелась
соответствующая информация налоговых
органов. Статьей 3 Закона органам службы
занятости права требовать от граждан такой
информации не предоставлено.
Действующая в настоящее время редакция ст. 2
Закона переименовала граждан, занимающихся
предпринимательской деятельностью, в лиц,
зарегистрированных в качестве
индивидуальных предпринимателей. Не везет
этим гражданам не только в терминологии их
правового положения, но и как безработным. В
этом качестве они приравнены к лицам,
впервые ищущим работу (например,
выпускникам школ), а также к длительно
(более года) неработающим. Все они могут
претендовать на пособие по безработице в
размере 30% величины прожиточного минимума в
субъекте РФ. Кроме того, их могут ждать
другие неприятные последствия. Если бы
указанная гражданка Г. имела стаж работы по
трудовому договору, например, 35 лет,
различные поощрения за длительный и
безупречный труд, то при наличии других
условий она не может рассчитывать на
досрочный выход на пенсию. Единственным
препятствием является злополучное
свидетельство о регистрации в качестве
предпринимателя, аннулированное после
расторжения трудового договора.
К
занятым с 7 мая 1999 года относятся учредители
(участники) организаций (за некоторыми
исключениями). Представим себе следующую
ситуацию. Несколько человек, работающих по
трудовому договору, решили создать
организацию в наиболее распространенной в
наше время организационно-правовой форме
акционерного общества (АО). Для достижения
поставленной цели они, в соответствии со ст.
1041 ГК РФ, заключают договор о совместной
деятельности, в котором определяются права
и обязанности каждого из них по созданию
общества. С этого момента эти лица являются
учредителями организации (ст. 98 ГК РФ). Для
выполнения договорных обязательств
необходимо располагать свободным временем.
Граждане увольняются с работы и, как
незанятые, регистрируются в центре
занятости в качестве безработных,
предъявив трудовую книжку с записью о
прекращении трудового договора.
Предположим, что они занимаются
организационными вопросами с сохранением
трудовых отношений. С момента
государственной регистрации общества оно
считается созданным (ст. 51 ГК РФ), а
учредители становятся участниками
(акционерами) общества. В связи с
прекращением трудового договора они на
общих основаниях также могут быть
зарегистрированы в качестве безработных,
оставаясь при этом акционерами. Сказанное
относится к учредителям (участникам)
организаций других
организационно-правовых форм, а также к
членам производственных кооперативов. Для
отказа в присвоении статуса безработного
необходимо располагать доказательствами
принадлежности граждан к учредителям,
участникам, акционерам, членам кооператива.
Реальная жизнь исключает такую
возможность.
Сведения об
индивидуальном предпринимателе содержатся
в Едином государственном реестре
индивидуальных предпринимателей, а
сведения об учредителях - в Едином
государственном реестре юридических лиц. В
соответствии со ст. 6 Федерального закона от
8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной
регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей" эти
сведения являются открытыми и
общедоступными. Они в случаях,
установленных федеральными законами,
представляются бесплатно регистрирующим
органом, названным в ст. 7 данного Закона,
органам, а также определенным федеральными
законами лицам. Такой случай предусмотрен
ст. 16 Закона о занятости, согласно которой
"органы службы занятости обмениваются на
безвозмездной основе с... налоговыми
органами... сведениями, необходимыми каждой
из сторон для выполнения своих функций". Для
реализации положений ст. ст. 2, 3, 25, 35 Закона о
занятости, в частности отслеживания
занятых граждан в целях исключения с их
стороны злоупотребления правом,
формирования банка данных о свободных
вакансиях, осуществления контроля за
соблюдением юридическими лицами и
индивидуальными предпринимателями своих
обязанностей, орган службы занятости
должен располагать соответствующей
информацией о вновь зарегистрированных
юридических лицах и индивидуальных
предпринимателях. На практике получить
необходимые сведения от налоговых органов
практически нет возможности.
Пункт 1
статьи 3 Закона устанавливает четыре
условия для присвоения статуса
безработного. Ими являются:
трудоспособность гражданина, отсутствие
работы и заработка (дохода), регистрация в
целях поиска подходящей работы, поиск
работы и готовность приступить к ней.
Порядком регистрации безработных граждан,
утвержденным Постановлением Правительства
РФ от 22 апреля 1997 года N 458, предусмотрено
дополнительное условие - невозможность
трудоустройства гражданина в течение 10
дней со дня его регистрации в целях поиска
подходящей работы (п. 16 Порядка). Из числа
названных обратим внимание на отсутствие
работы и на ее поиск. Закон не содержит
четкого определения термина "работа". Во
взаимосвязи с "гражданами, самостоятельно
обеспечивающими себя работой", к работе
можно отнести выращивание на подсобном
участке овощей и фруктов, разведение
домашнего скота, разгрузку вагонов и т.д.,
приносящие случайный доход. По этому пути
шла практика недалекого прошлого, когда
органы службы занятости не ставили на учет
