Услуги: государственные, публичные, социальные
услуг <*>.
--------------------------------
<*>
Следует отметить, что объемы указанных двух
групп государственных функций в различных
государствах существенно различаются, что
зависит от целого ряда объективных и
субъективных причин.
Инвентаризация
функций федеральных органов
исполнительной власти, проводимая в рамках
административной реформы, показала
фактическое состояние дел: насколько
выполняемые государством функции отражают
стратегические цели страны, в какой степени
должны изменяться функции при изменении
методов государственного регулирования,
при изменении соотношения государственных
институтов и институтов гражданского
общества в отношении публичных функций, в
каком объеме должно происходить
перераспределение функций, выполняемых
органами исполнительной власти на разных
уровнях. В процессе инвентаризации
государственных функций они были
объединены в три группы:
- группа
правоустанавливающих функций;
- группа
правоприменительных функций;
- группа
функций по предоставлению государственных
услуг (государственные публичные услуги) и
управлению государственным имуществом.
Таким образом, анализ существовавших в
период инвентаризации функций федеральных
органов исполнительной власти позволил
выделить из общего объема функций и
вытекающих из них полномочий
государственных органов государственные
услуги, оказываемые государственными
структурами гражданам и юридическим лицам.
Проведенный анализ выявил и характерные
недостатки в деятельности федеральных
органов исполнительной власти, в том числе
дублирование функций, рассредоточение
однородных функций между разными органами
исполнительной власти, выполнение
несвойственных органам исполнительной
власти функций.
Как следствие
проделанной работы, Президентом РФ был
подписан Указ от 9 марта 2004 г. N 314 (с
изменениями, внесенными Указом Президента
РФ от 20 мая 2004 г. N 649) "О системе и структуре
федеральных органов исполнительной
власти", которым в соответствии с
приведенными выше тремя группами
государственных функций все существующие
федеральные органы исполнительной власти
преобразовывались в федеральные
министерства, федеральные службы и
федеральные агентства. При этом (по общему
правилу) выполнение первой группы функций
(правоустанавливающие функции) возложено
на федеральные министерства,
правоприменительные функции возложены на
федеральные службы, а предоставление
государственных услуг (государственные
публичные услуги) и управление
государственным имуществом - на
федеральные агентства.
В соответствии с
названными Указами федеральное агентство
является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим в
установленной сфере деятельности функции
по оказанию государственных услуг, по
управлению государственным имуществом и
правоприменительные функции, за
исключением функций по контролю и надзору.
При этом под функциями по оказанию
государственных услуг понимается
предоставление федеральными органами
исполнительной власти непосредственно или
через подведомственные им федеральные
государственные учреждения либо иные
организации безвозмездно или по
регулируемым органами государственной
власти ценам услуг гражданам и
организациям в области образования,
здравоохранения, социальной защиты
населения и в других областях,
установленных федеральными законами.
Принятые во исполнение этих Указов
нормативные правовые акты дают нам
представление о том, какие государственные
услуги призваны оказывать федеральные
агентства. Так, например, в соответствии с
утвержденным Постановлением Правительства
Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 320
Положением о Федеральном агентстве связи
агентство является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим
функции по управлению государственным
имуществом и оказанию государственных
услуг в сфере электросвязи и почтовой
связи, в том числе в области создания,
развития и использования сетей связи,
спутниковых систем связи, систем
телевизионного вещания и радиовещания.
Однако структурно государственные услуги в
Положении не выделены. При определенных
усилиях их можно обнаружить в разделе II
Положения "Полномочия" с помощью уже
утратившего силу Постановления
Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 176,
которым в составе основных функций
Федерального агентства связи, в частности,
были определены:
- оказание имеющих
общественную значимость услуг в сфере
связи и информатизации неопределенному
кругу лиц на установленных федеральным
законодательством условиях, в том числе:
- обеспечение в установленном порядке
распределения и надлежащего использования
радиочастот (радиочастотных каналов)
гражданского назначения и ресурса
нумерации;
- подтверждение соответствия
в сфере связи и информатизации;
-
организация в установленном порядке
функционирования, развития и модернизации
федеральной связи и национальной
информационно-телекоммуникационной
инфраструктуры;
- организация
функционирования сети удостоверяющих
центров электронной цифровой подписи.
Федеральное агентство по культуре и
кинематографии также осуществляет функции
по оказанию государственных услуг, по
управлению федеральным имуществом и
правоприменительные функции в сфере
культуры и кинематографии. Однако в отличие
от Федерального агентства связи виды
оказываемых услуг в Постановлении
Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 191 (в ред.
Постановления Правительства РФ от 17 июня 2004
г. N 291), регулирующего вопросы Федерального
агентства по культуре и кинематографии, не
раскрыты; определена лишь сфера оказания
услуг: культура, искусство,
кинематография.
Приведем еще один
пример. На Федеральное агентство по
здравоохранению и социальному развитию в
качестве основной функции возложено
оказание государственных услуг в
здравоохранении и социальном развитии, в
том числе: оказание медицинской помощи;
предоставление услуг в области курортного
дела; организация судебно-медицинских и
судебно-психиатрических экспертиз;
оказание протезно-ортопедической помощи;
реабилитация инвалидов; предоставление
социальных гарантий, установленных
законодательством РФ для социально
незащищенных категорий граждан.
Как
видим, в приведенных актах пока нет
единообразия в регламентации оказания
государственных услуг в соответствующей
сфере. Более того, в части принятых
постановлений Правительства РФ, решающих
вопросы деятельности федеральных агентств,
эта функция лишь обозначена, но не раскрыта.
Представляется более удачным вариант, в
котором дается перечень видов
государственных услуг, оказываемых
федеральным агентством. Полагаем абсолютно
правильным приведение открытого перечня
услуг, что позволяет, с одной стороны,
уточнять перечень в сторону расширения, а с
другой стороны, обеспечить оказание тех
услуг, которые вошли в него.
Процесс
административной реформы не может быть
завершен лишь распределением
государственных функций по видам
федеральных органов исполнительной власти.
Применительно к государственным услугам в
качестве следующего этапа должно произойти
вычленение блока услуг, которые могли бы
быть переданы государственным и
негосударственным организациям.
Необходимые и полезные для общества
публичные функции могут выполняться не
только государством. Передача функций по
предоставлению публичных услуг
негосударственным структурам поможет
сконцентрировать усилия государства на
более успешном выполнении сохраненных за
государственными органами функций,
сократить расходы бюджета и в конечном
счете повысить эффективность реализации
переданных функций, благодаря
заинтересованности исполняющих их
негосударственных организаций в
сохранении и поддержании соответствующего
статуса.
Передача функций по
предоставлению государственных услуг в
негосударственный сектор может быть
осуществлена в административном порядке
(преимущественно специально создаваемой
структуре) и путем передачи на договорной
основе. Возможен и более радикальный
вариант: государство уменьшает сферу
государственного воздействия, снимает с
себя определенные функции как не
отвечающие его новой роли по отношению к
обществу.
Разумеется, любые изменения в
объеме, порядке и условиях оказания
государственных услуг могут болезненно
сказаться на их потребителях, поэтому
решение о передаче функций по
предоставлению публичных услуг
негосударственным структурам требует
особого внимания и учета мнения тех
субъектов, интересы которых такая передача
затрагивает. Немаловажно также выработать
критерии оценки целесообразности такой
передачи. При этом такой критерий, как
сокращение расходов бюджета, не должен быть
решающим. Основными критериями,
позволяющими оценить целесообразность
передачи функций, на наш взгляд, должны
являться: повышение эффективности
реализации переданных функций, увеличение
степени доступности и качества оказываемых
услуг.
В каждом конкретном случае до
передачи функций необходимо уяснить, на
достижение каких целей направлена подобная
передача, определить предполагаемый
общественно полезный результат
вышеуказанных действий, уяснить причины
негативного опыта и выработать предложения
по их устранению.
На практике можно
выявить ряд правовых ситуаций, при которых
передача функций - наилучшее решение
проблемы. Прежде всего это случаи, когда
между государственными органами и
соответствующими сферами деятельности
необходимы посредники. Так, например, для
реализации права на информацию,
аккумулирующуюся в государственных
органах, возможно на конкурсной основе
определить организацию, которая взяла бы на
себя указанную функцию (информационный
брокер), в сфере инноваций для продвижения
новейших разработок в промышленность,
другие отрасли экономики определенные
государственные функции может взять на
себя технологический брокер. В
определенных случаях та же функция может
сохраняться и за государственным органом
(например, в отношении права на информацию),
что не позволяет говорить о передаче в
чистом виде.
Передача государственных
функций по оказанию услуг
негосударственным организациям
предполагает:
- определение критериев,
на основании которых будут выявляться
публичные услуги, подлежащие передаче
негосударственным структурам;
-
определение критериев, которым должны
отвечать негосударственные структуры,
чтобы выполнять публичные услуги;
-
определение условий их передачи.
Представляется, что одним из обязательных
условий передачи государственных функций
по оказанию услуг негосударственным
организациям является сохранение за ними
государственного контроля и качества
выполняемых ими услуг.
Изменение объема
государственных функций, их
перераспределение ставит более общий
вопрос о системе органов исполнительной
власти, о том, какие субъекты входят в эту
систему. Определенную ясность в этот вопрос
внесло Постановление Конституционного
Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о
толковании ст. 71 (п. "г"), ст. 76 (ч. 1) и ст. 112 (ч. 1)
Конституции РФ, которым установлено, что в
систему федеральных органов
исполнительной власти включаются
Правительство РФ, министерства и другие
федеральные органы исполнительной власти,
перечень которых должен определяться на
основе Конституции РФ, ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации" и иных федеральных
законов.
Установленное КС РФ содержание
понятия системы федеральных органов
исполнительной власти дает характеристику
системы в узком смысле этого слова. Однако
проводимая административная реформа,
передача отдельных функций
государственным и негосударственным
организациям ставит вопрос о том, в каком
соотношении с системой федеральных органов
исполнительной власти в узком смысле
находится система органов исполнительной
власти в целом и как соотносятся с этой
системой те структуры, которым передаются
на исполнение отдельные государственные
функции.
Исходя из смысла приведенного
Постановления КС РФ, указанные органы и
организации, которым передаются отдельные
государственные функции, в том числе и
функции по оказанию услуг, не входят в
систему органов исполнительной власти в
узком смысле, но имеют определенные связи с
этой системой, находятся под ее
воздействием и в определенной зависимости,
что позволяет говорить о системе органов
исполнительной власти в широком смысле,
куда, наряду с указанными КС РФ органами,
входят органы исполнительной власти
субъектов РФ, органы местного
самоуправления, иные органы и организации,
которым переданы отдельные
государственные функции, включая функцию
по оказанию публичных услуг. Критерием для
включения в систему органов исполнительной
власти в широком смысле должно являться
выполнение отдельных государственных
функций, в том числе оказание публичных
услуг.
Степень включения тех или иных
органов и организаций в систему
исполнительной власти может варьироваться.
Это может быть прямое подчинение, вхождение
в круг подчиненных органу исполнительной
власти объектов или максимальное сближение
с системой, когда орган или организация в
качестве основной (или единственной)
деятельности выполняет отдельные
государственные функции, переданные в
установленном порядке. Наконец, это может
быть определенная степень взаимодействия с
системой в связи с оказанием публичных
услуг, регулированием и координацией
деятельности.
Таким образом, систему
исполнительной власти в широком смысле
можно представить в следующем виде:
-
собственно орган исполнительной власти;
- органы и организации, исполняющие
отдельные государственные функции (включая
оказание публичных услуг) и подчиненные
органам исполнительной власти;
- органы
и организации, оказывающие публичные
услуги, испытывающие косвенное воздействие
со стороны органов исполнительной
власти.
Остановимся еще на одном
аспекте оказания государственных услуг:
проблеме качества. При определенной
степени формализации услуг их вполне
возможно оценивать с этой точки зрения.
В настоящее время нет общепринятых и единых
для всей страны (для государственных
органов, органов местного самоуправления,
граждан и их объединений) представлений о
качестве и доступности государственных
услуг. Еще ниже уровень информированности
граждан и организаций о своих правах в этой
сфере. Отсутствует и ответственность
чиновника за неоказание услуги или ее
низкое качество.
Один из путей решения
указанной проблемы - разработка стандартов
государственных услуг. Представляется, что
закрепление обязательного минимума о
стандарте на федеральном уровне позволит
гарантировать всем "потребителям"
государственных услуг равные права и
возможности по их получению. Что касается
субъектов РФ, то они, исходя из своих
возможностей, могут увеличивать этот
минимум. Это, в свою очередь, предполагает
подготовку законопроекта, который
установил бы законодательную основу для
разработки и применения стандартов
государственных услуг.
Журнал
российского права, 2004, N 10
