Защита избирательных прав
В. БОЖЕДАРОВ, И. СОКОЛОВА
В. Божедаров,
заведующий лабораторией Института
повышения квалификации руководящих кадров
Генеральной прокуратуры РФ.
И. Соколова,
заведующая кафедрой
Института.
Реализация избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан,
подозреваемых или обвиняемых в совершении
преступления и содержащихся под стражей,
вызывает определенные трудности.
В
следственных изоляторах содержится
значительное число лиц, правовой статус
которых позволяет им участвовать в выборах
либо референдумах.
Ведомственная
статистика не содержит сведений о
количестве жалоб на нарушения
законодательства о выборах и референдумах
в учреждениях уголовно-исполнительной
системы. В то же время только по данным
Уполномоченного по правам человека в РФ
доля адресованных ему жалоб на нарушения
прав содержащихся под стражей лиц
достигает 20% от общего числа поступающих
обращений <*>.
--------------------------------
<*> Миронов О.О. Защита прав человека в
местах лишения свободы. М., 2003. С. 456.
В
Конституции РФ закреплено, что только
признанные судом недееспособными, а также
содержащиеся в местах лишения свободы по
приговору суда граждане не имеют права
избирать и быть избранными (п. 3 ст. 32).
На
федеральном уровне проведение выборов и
референдумов регулируется Законами: от 10
октября 1995 г. "О референдуме Российской
Федерации", от 12 июня 2002 г. "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской
Федерации", от 20 декабря 2002 г. "О выборах
депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской
Федерации" и от 10 января 2003 г. "О выборах
Президента Российской Федерации".
ФЗ "Об
основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" раскрывает условия,
правила и процедуры, обеспечивающие
реализацию избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской
Федерации. Он имеет прямое действие и
применяется на всей территории России.
Конституции, уставы, законы и иные правовые
акты субъектов Федерации не могут ему
противоречить (ст. 1). Гарантии прав на
участие в выборах и референдумах,
предусмотренные этим Законом,
распространяются также на соответствующие
формы народовластия, осуществляемые в
субъектах Федерации и органах местного
самоуправления.
Наиболее важными для
защиты избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан,
подозреваемых или обвиняемых в совершении
преступления и содержащихся под стражей,
представляются следующие положения этого
Закона.
Граждане РФ имеют право
избирать, быть избранными, участвовать в
референдуме независимо от пола, расы,
национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также других обстоятельств
(п. 2 ст. 4).
Активным избирательным правом
обладает гражданин, место жительства
которого расположено в пределах
избирательного округа. Пребывание
гражданина РФ вне его места жительства во
время проведения в округе, в котором
расположено это место жительства, выборов
не может служить основанием для лишения его
права на участие в выборах в органы
государственной власти соответствующего
субъекта Федерации, органы местного
самоуправления. Законом активное
избирательное право может быть
предоставлено гражданину, место жительства
которого расположено за пределами
избирательного округа (п. 4 ст. 4).
Законом
предусмотрена такая гарантия участия
граждан в выборах и референдумах, как
обязательная регистрация (учет)
избирателей, участников референдума (ст. 16).
Избиратели, участники референдума,
находящиеся в местах временного
пребывания, к каковым относятся и места
содержания обвиняемых и подозреваемых под
стражей, по личному письменному заявлению,
поданному в порядке, установленном Законом,
не позднее чем за семь дней до дня
голосования, могут быть включены в списки
избирателей, участников референдума на
избирательном участке, участке референдума
по месту их временного пребывания (ст. 17).
Для проведения голосования и подсчета
голосов избирателей, участников
референдума образуются избирательные
участки, участки референдума. В местах
временного пребывания избирателей,
участников референдума, в том числе в
местах содержания под стражей
подозреваемых и обвиняемых, главой
муниципального образования по
согласованию с избирательной комиссией не
позднее чем за 45 дней до голосования могут
образовываться избирательные участки. В
исключительных случаях в местах временного
пребывания граждан избирательные участки
по согласованию с вышестоящей
избирательной комиссией могут
образовываться в срок не позднее чем за 5
дней до голосования (ст. 19).
Аналогичные
гарантии есть и в Законах "О выборах
депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской
Федерации", "О выборах Президента
Российской Федерации".
В то же время не
урегулированы федеральным законодателем
порядок и условия взаимодействия
избирательных комиссий и следственных
органов в связи с нахождением под стражей
лиц, зарегистрированных в качестве
кандидатов в депутаты. Получается, что
федеральное законодательство не
гарантирует презумпцию невиновности
гражданина, содержащегося под стражей и
желающего реализовать конституционное
право быть избранным. На это обстоятельство
обратила внимание коллегия по гражданским
делам Верховного Суда РФ, отказывая в
удовлетворении жалобы кандидата в депутаты
Государственной Думы Шутова. Во время
нахождения в учреждении ИЗ-47/4
Санкт-Петербурга он был ограничен в
выступлениях в средствах массовой
информации, во встречах с избирателями и
поэтому обжаловал действия председателя
окружной избирательной комиссии, которая,
по его мнению, не приняла мер для
обеспечения ему равных с другими
кандидатами прав.
Как показало изучение
регионального законодательства, не все
законы субъектов Федерации содержат
положения, соответствующие федеральному
законодательству. Так, в Удмуртской
Республике действуют Законы от 23 сентября
2002 г. "О выборах депутатов Государственного
Совета Удмуртской Республики", от 11 ноября
2003 г. "О выборах Президента Удмуртской
Республики" и "О выборах депутатов
представительных органов местного
самоуправления в Удмуртской Республике".
Они предусматривают включение в списки
избирателей лиц, содержащихся под стражей,
только на основании паспорта и при условии,
если место временного пребывания и место
постоянного жительства находятся на
территории одного избирательного округа.
Представляется, что такое положение не
соответствует Конституции РФ и ФЗ от 12 июня
2002 г. "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации". Речь идет о
выборах в органы государственной власти
или местного самоуправления. Если место
временного пребывания и место постоянного
жительства гражданина находятся на
территории одного и того же субъекта
Федерации или муниципального образования,
то отсутствуют и законные основания лишать
такого гражданина избирательных прав.
Федеральное законодательство содержит
механизмы исключения гражданина из списков
на участке, где расположено его постоянное
место жительства, если он включен в списки
по месту временного пребывания.
Представляется также, что Закон Самарской
области от 10 июля 2003 г. "О выборах депутатов
Самарской Губернской Думы" не
соответствует ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации",
поскольку он фактически ограничивает
присутствие наблюдателей на избирательных
участках, сформированных в больницах,
санаториях, домах отдыха, следственных
изоляторах и изоляторах временного
содержания.
Практически никак не
закреплены гарантии прав лиц, содержащихся
под стражей, на участие в референдуме в
Законе Тамбовской области от 24 мая 2000 г. "О
местном референдуме Тамбовской области".
Законом Тамбовской области от 23 июля 2003 г. "О
референдуме области" не предусмотрен
механизм обжалования в трехдневный срок
лицами, содержащимися в изоляторах,
действий комиссии референдума, если такие
лица не включены в список участников
референдума. Подобные примеры можно
продолжать.
Выборы и референдумы
организуют и проводят соответствующие
избирательные комиссии. Они являются
федеральными государственными органами с
особым статусом. Вмешательство в
деятельность комиссий со стороны
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти, органов местного самоуправления, в
том числе исполняющих наказание, не
допускается. На них также возложена защита
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан. Решения и иные акты
комиссий, принятые в пределах их
компетенции, обязательны для федеральных
органов исполнительной власти, в число
которых следует включить и учреждения
уголовно-исполнительной системы.
Эти
учреждения обязаны оказывать комиссиям
содействие в реализации их полномочий, в
частности на безвозмездной основе
предоставлять необходимые помещения, в том
числе для хранения избирательной
документации и документации референдума,
обеспечивать охрану предоставляемых
помещений и указанной документации, а также
предоставлять на безвозмездной основе
транспортные средства, средства связи,
техническое оборудование.
Учреждения
уголовно-исполнительной системы, которые
созданы федеральным органом
исполнительной власти, не исключены из
системы органов, взаимодействующих с
соответствующими избирательными
комиссиями.
Прошедшие в 2003 и 2004 гг.
федеральные избирательные кампании не были
обеспечены необходимыми
"рекомендательными" документами по защите
прав граждан, подозреваемых и обвиняемых в
совершении преступлений и содержащихся под
стражей, как это было в процессе
организации предыдущих избирательных
кампаний. В частности, п. 1 ранее
действовавшего разъяснения, утвержденного
Постановлением Центральной избирательной
комиссии РФ от 24 октября 1995 г.,
предусматривал обязанность руководителей
мест временного пребывания избирателей, в
том числе руководителей следственных
изоляторов и изоляторов временного
содержания, предоставлять в определенные
сроки сведения о содержащихся в них
лицах.
В значительной мере степень
соблюдения Конституции РФ и исполнения
федерального законодательства в отношении
граждан, подозреваемых и обвиняемых в
совершении преступления, содержащихся под
стражей, определяют документы,
характеризующие круг обязанностей
администрации изоляторов и других мест
временного содержания. Это, прежде всего,
УПК РФ и ФЗ от 15 июля 1995 г. "О содержании под
стражей граждан, подозреваемых и
обвиняемых в совершении преступлений". УПК
не содержит каких-либо норм,
характеризующих право на участие в выборах
и референдумах. Положения ст. ст. 6 и 17 Закона
от 15 июля 1995 г. о том, что подозреваемые и
обвиняемые пользуются правами и свободами,
установленными для граждан РФ, в том числе
правом получать информацию об имеющихся у
них правах, имеют значение для реализации
избирательных прав. Правила внутреннего
распорядка следственных изоляторов
уголовно-исполнительной системы
Министерства юстиции РФ, утвержденные
Приказом от 12 мая 2000 г., не содержат
положений, возлагающих на администрацию
обязанности по оказанию содействия
гражданам в реализации их избирательных
прав и права на участие в референдуме.
В
этом случае следует помнить, что
конституционные положения о выборах и
референдумах в части реализации прав и
свобод человека и гражданина являются
непосредственно действующими. Они
определяют смысл, содержание и применение
законов, деятельность законодательной и
исполнительной власти (ст. 18 Конституции
РФ). На это неоднократно обращал внимание
Конституционный Суд РФ.
Аналогичную
позицию занимает и Пленум Верховного Суда
РФ в Постановлении от 31 октября 1995 г. "О
некоторых вопросах применения судами
Конституции Российской Федерации при
осуществлении правосудия" <*>.
--------------------------------
<*> Бюллетень
Верховного Суда РФ. 1996. N 1.
Как показывает
практика, реализация избирательных прав и
права на участие в референдуме
затрудняется тем, что органы,
уполномоченные организовывать проведение
избирательных кампаний и разрабатывать
рекомендации по их проведению в
учреждениях уголовно-исполнительной
системы, не в полной мере выполняют
возложенные на них обязанности. В
частности, отдел по соблюдению прав
человека в следственных изоляторах и
тюрьмах управления следственных
изоляторов и тюрем Главного управления
исполнения наказаний Министерства юстиции
РФ должен выполнять указанные функции.
Рекомендации подобного рода в соответствии
с требованиями п. 8 Указа Президента РФ от 23
мая 1996 г. "О порядке опубликования и
вступления в силу актов Президента
Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации и нормативных
правовых актов федеральных органов
исполнительной власти" подлежат
государственной регистрации и должны быть
опубликованы. Однако до настоящего времени
ни одна рекомендация по проведению
федеральных избирательных кампаний,
которые уже проведены, в учреждениях
уголовно-исполнительной системы не
доведена до всеобщего сведения.
Положения некоторых региональных законов
возлагают определенные обязанности на
федеральные учреждения
уголовно-исполнительной системы. Например,
Законы Архангельской области от 3 июня 2003 г.
"О выборах депутатов Архангельского
областного Собрания депутатов" и от 14
ноября 2002 г. "О выборах главы администрации
Архангельской области" предусматривают
издание избирательной комиссией области
специального документа, обязательного для
учреждений уголовно-исполнительной
системы. Таким документом определяется
порядок составления списков избирателей и
организация голосования граждан РФ,
находящихся в местах временного
пребывания, в том числе в местах содержания
под стражей. Что касается Закона
Архангельской области от 24 февраля 2000 г. "О
выборах в органы местного самоуправления",
то он прямо возлагает обязанность по сбору
данных о лицах, имеющих право и изъявивших
желание принять участие в выборах, на
руководителей мест временного пребывания
граждан. Эти сведения передаются
участковой избирательной комиссии, которая
не позднее 2 дней до дня голосования
составляет списки избирателей. Таким
образом, обязанности руководителей
учреждений уголовно-исполнительной
системы по организации и обеспечению
избирательной кампании урегулированы
областным законодателем.
Сходные
положения содержатся в Законах Вологодской
области "О выборах депутатов
Законодательного Собрания Вологодской
области", "О выборах губернатора
Вологодской области" и "О выборах депутатов
представительного органа местного
самоуправления", Законе Самарской области
"О выборах депутатов представительных
органов местного самоуправления" и в
законах ряда других субъектов Федерации.
Пробелы федерального и регионального
законодательства - во многом причина
нестабильной судебной практики.
В
частности, Сухарев
