Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований

изменения, касающиеся разрешенного использования земельных участков и установления территориальных зон. Однако такие изменения не могут быть внесены до момента удаления с указанных территорий всех субъектов, интересы которых затрагиваются при изменении зонирования.
Исключения составляют зоны перспективного развития, для которых может быть установлен любой вид разрешенного использования, если в этих зонах не осуществляется иная деятельность, кроме инвестиционной, направленной на достижение цели использования территории по указанному виду, и отсутствуют объекты, используемые для иных целей.
Таким образом, карта зонирования, в составе правил землепользования и застройки, является "статическим" документом, закрепляющим современное (на момент утверждения карты) разрешенное использование земельных участков на территории поселения.
В связи с этим представляет интерес вопрос о том, насколько карта зонирования в составе правил землепользования и застройки должна соответствовать карте зонирования в составе генерального плана. Один ли это документ, представленный в разных видах документации, или это совершенно разные документы? Из действующих нормативно-методических документов по разработке карт зонирования (например, Методических рекомендаций (МДС 30-1.99), разработанных ЦНИИП градостроительства) получить верный ответ на эти вопросы невозможно.
Нам представляется правомерным предположить, что карта зонирования в составе генерального плана может содержательно соответствовать карте зонирования в составе правил землепользования и застройки. Однако, вероятнее всего, она будет содержать предложения по изменению территориального зонирования с учетом решений генерального плана. В этом случае возможна разработка в составе генерального плана отдельной карты, содержащей предложения по изменению зонирования с указанием предполагаемых сроков этих изменений. Такая карта зонирования будет являться "динамическим" документом, ибо в ней будут закрепляться предполагаемые и планируемые изменения зонирования, обусловленные решениями генерального плана, основанными на инвестиционных предпочтениях субъектов градостроительной деятельности.
Динамический вариант карты зонирования предполагает проведение этапа научного исследования функционального использования территории поселения субъектами градостроительной деятельности, с учетом ретроспективного и перспективного использования территории. Он предполагает выработку на основе анализа эффективности землепользования, с учетом оценки экономической и социальной значимости того или иного градостроительного объекта, рекомендаций о дальнейшем разрешенном использовании этих территорий, а также о потребности хозяйствующих субъектов в использовании других территорий поселения. В результате на карте зонирования отображаются территории перспективного развития, предложения по изменению разрешенного использования территорий существующей застройки и другие изменения, обусловленные микроэкономическим поведением субъектов градостроительной деятельности.
Орган местного самоуправления указывает на свои намерения по перспективному функциональному использованию территории поселения, основанные на создании новых объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры поселения. Таким образом, в динамическом варианте карты зонирования реализуются социально-экономические планы и прогнозы местной власти.
Исходя из содержания статической и динамической карт зонирования, мы можем прийти к выводу, что статическая карта представляет собой как бы "временной срез" динамической карты.
Рассмотренные нами соображения о материалах территориального зонирования позволяют сделать вывод о том, что для разработки карт зонирования в составе правил землепользования и застройки нет необходимости в разработке актуального генерального плана. Такие карты вполне могут быть разработаны на основе существующего (пусть устаревшего) генерального плана и (или) на основе материалов актуализированного опорного плана.
3. Весьма важным является вопрос об ограничениях градостроительной деятельности, обусловленных установлением территориальных зон определенного вида. Графическое закрепление таких ограничений осуществляется путем установления границ соответствующих зон, которые в соответствии с законом не являются территориальными зонами. Границы зон ограничений обозначают территории, на которых действуют установленные законом ограничения. К такого рода зонам ограничений относятся: санитарно-защитные, защитные, охранные и иные зоны.
Исходя из распространенных представлений, мы допускаем, что в правилах землепользования и застройки должна содержаться карта ограничений, совмещенная с картой зонирования либо не совмещенная с ней. Разработка карты ограничений представляет собой самостоятельную и технически сложную задачу.
Значительная часть ограничений устанавливается федеральными законами и принятыми на их основе подзаконными актами. Ограничения в сфере обеспечения санитарного благополучия регламентированы соответствующими федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, приказами Госсанэпиднадзора РФ и т.д. Они определяют порядок установления санитарно-защитных и водоохранных зон в поселениях и условия использования земельных участков в границах указанных зон. Ограничения по использованию земель памятников истории и культуры путем установления соответствующих охранных зон определяются требованиями федерального законодательства об охране объектов историко-культурного наследия.
Как показывает имеющийся опыт, для подавляющего большинства градостроительных объектов в больших и крупных городах отсутствуют актуальные первичные документы, закрепляющие границы соответствующих зон ограничений: проекты организации санитарно-защитных и водоохранных зон и зон охраны памятников истории и культуры.
Установить эти ограничения для реально существующих обособленных градостроительных объектов или их групп можно только при проведении специальных исследований. Последнее обстоятельство указывает на необходимость проведения таких исследовательских работ на стадии сбора исходных данных для разработки правил землепользования и застройки либо на этапах, предшествующих их разработке.
Градостроительное законодательство не предусматривает при этом требования о разработке универсального первичного градостроительного документа, который бы позволял закрепить всю совокупность градостроительных ограничений и требований для каждого градостроительного объекта на территории поселения. Такой градостроительный документ, носящий характер градостроительного паспорта, мог бы содержать всю совокупность установленных ограничений и требований для данного объекта. Будучи универсальным документом, такой паспорт исключил бы множественность подходов к описанию территории с позиций различных ведомств. Это, безусловно, позволило бы снизить материальные и моральные издержки граждан и юридических лиц на разработку различных видов документации и ее согласование.
Одним из вариантов введения такого универсального документа является реализация норм градостроительного законодательства о градостроительном кадастровом учете и мониторинге. В частности, нормативными правовыми актами о градостроительном кадастре предусмотрено, что основным документом кадастрового учета является градостроительный паспорт объекта.
Такого рода универсальный документ должен содержать сведения: о границах земельного участка; о расположенных на них недвижимых имущественных объектах; об экологическом состоянии территории; о характере и содержании хозяйственной деятельности на территории; об обеспечении территории ресурсами (водоснабжение, теплоснабжение, электроснабжение); об инвестиционных намерениях и возможностях хозяйствующих субъектов; об установленных санитарных, природоохранных и историко-культурных ограничениях и т.д. Он должен быть согласован со всеми заинтересованными ведомствами и носить для них обязательный характер. Наконец, этот документ должен быть доступен для всех субъектов градостроительной деятельности.
Преодоление узковедомственных интересов видится нами в сближении отраслевых законодательств в направлении унификации документов, описывающих территорию и расположенные на ней градостроительные объекты, при делегировании полномочий по ведению соответствующего градостроительного кадастра органам местного самоуправления, как это определено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 15).
Реализация такого подхода к описанию градостроительных объектов на территории поселения позволит разработать карту ограничений (как, впрочем, и все виды градостроительной документации) с высочайшей степенью достоверности и актуальности. Актуализация градостроительных паспортов в процессе осуществления градостроительного мониторинга, в свою очередь, позволит своевременно вносить в правила землепользования и застройки необходимые изменения.
4. Наименование правил заставляют нас задуматься о том, в какой степени этот нормативный правовой акт регулирует земельные правоотношения на территории поселения. Выше отмечалась множественность подходов разработчиков правил к решению этого вопроса.
Органическая связь градостроительного и земельного законодательств реализуется прежде всего именно в правилах землепользования и застройки. Она основана на неразрывности недвижимых объектов: земельного участка и строительных недвижимых объектов, расположенных на нем. В силу этой связи правила землепользования и застройки регулируют правоотношения по предоставлению земельных участков для строительства, целевому назначению земельных участков на территории поселения, установлению границ землепользований.
В текстовой части правил содержатся нормы о порядке осуществления муниципального контроля над исполнением правил субъектами градостроительной деятельности, в том числе и о земельном муниципальном контроле.
Вместе с тем очень многие вопросы земельного правового регулирования, которые в соответствии с федеральными источниками права находятся в компетенции органов местного самоуправления, не могут быть урегулированы в составе правил землепользования и застройки, хотя и могут быть косвенно с ними связанными.
Такого рода вопросами являются: порядок управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (ст. 11 Земельного кодекса РФ); порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и (или) ведении органов местного самоуправления, гражданам и юридическим лицам для целей, не связанных со строительством (ст. 34 Земельного кодекса РФ); порядок определения размера арендной платы, порядок и условия ее внесения за земли, находящиеся в муниципальной собственности (ст. 65 Земельного кодекса РФ); порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения и установления зон с особыми условиями использования земель (ст. 87 Земельного кодекса РФ); порядок указания категорий земель и кода территориальных зон в актах органов местного самоуправления (ст. 8 Земельного кодекса РФ, ст. 56 Градостроительного кодекса РФ); предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (ст. 33 Земельного кодекса РФ); порядок осуществления муниципального земельного контроля над использованием земель на территории поселения (ст. 72 Земельного кодекса РФ) и др.
Таким образом, правила землепользования и застройки не рассматривают земельные правоотношения в целом, а касаются только отношений, возникающих при градостроительном использовании земли. Следовательно, при определении сферы правового регулирования мы не должны рассматривать их как универсальный документ, регулирующий всю совокупность земельных правоотношений, и перегружать соответствующими нормами.
5. Действующее градостроительное законодательство не в полной мере нормирует вопросы разработки и принятия правил землепользования и застройки, относя их к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Как мы уже отмечали, это не способствует унификации содержания правил землепользования и застройки на территории Российской Федерации.
Анализируя принятые нормативные правовые акты, именуемые правилами землепользования и застройки, мы вынуждены отметить, что эти документы структурированы совершенно произвольным образом. Содержание правил отличается еще большим разнообразием.
В результате нами отмечены следующие негативные стороны этого процесса.
1. Наблюдается регулирование правилами правоотношений, находящихся вне пределов компетенции органов местного самоуправления, определенных законом.
2. Устанавливаются неоправданно завышенные ограничения строительной деятельности в градостроительных регламентах.
3. Утяжеляются процедуры выдачи разрешений на строительство и оформление иной исходно-разрешительной документации.
4. У внешних инвесторов формируется представление о невозможности выбора территории с наиболее удобным инвестиционным режимом.
Все указанные обстоятельства говорят о необходимости разработки законодательных требований к содержанию, порядку разработки и принятию правил землепользования и застройки.
В значительной степени такой подход реализован в проекте нового градостроительного кодекса РФ, который рассматривается Государственной Думой Российской Федерации.
Проект кодекса уточняет состав правил. Он определяет содержание градостроительных регламентов, состав материалов карты правового зонирования и карты зон ограничений, состав описания процедур землепользования и застройки.
Проект кодекса дает ответы на ряд вопросов, поставленных в нашей статье. В частности, он разграничивает по составу картографические материалы о зонировании в составе генеральных планов поселений и правилах землепользования и застройки. Если в правилах содержится карта зонирования, определяющая разрешенное использование земельных участков, то в составе генерального плана поселения предлагается разработать карту целевых функциональных зон по их предполагаемому назначению. Таким образом, авторы проекта разделяют установление зон по признакам целевого назначения и разрешенного использования, что позволяет развести по времени (и по источникам права) закрепленное и предполагаемое в перспективе использование земельного участка.
Проект кодекса уточняет основные положения по составу зон ограничений. Более того, он определяет зоны ограничений как территориальные объекты с установленными и закрепленными границами (в том числе в землеустроительной документации и на местности). Вместе с тем авторы проекта кодекса не до конца последовательны в установлении территориального статуса зон ограничений. Так, в статье 16 проекта они называют зоны ограничений территориальными зонами, однако в статье

Комментарии к законам »