Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований
РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ПРАВИЛ
ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ
И ЗАСТРОЙКИ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Э.Н.
СОКОЛ-НОМОКОНОВ, А.В.
МАКАРОВ
Сокол-Номоконов Э.Н., заместитель
директора Российского государственного
научно-исследовательского и проектного
института урбанистики (г. Санкт-Петербург),
действительный член Российской
муниципальной академии, кандидат
технических наук, доцент кафедры
государственного и международного права
Читинского государственного
университета.
Макаров А.В.,
действительный член Российской
муниципальной академии, кандидат
юридических наук, директор Юридического
института Читинского государственного
университета.
В российской
законодательной практике обнаружился
интересный феномен. Три основополагающих
федеральных законодательных акта
устанавливают необходимость и
обязательность принятия органами местного
самоуправления нормативных правовых актов,
наименование которых непосредственно
определено законом, - правил
землепользования и застройки. Речь идет о
Градостроительном кодексе Российской
Федерации, Земельном кодексе Российской
Федерации и Федеральном законе "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
Законы устанавливают, что
градостроительная деятельность и
использование земель в поселениях
осуществляются в соответствии с
принимаемыми органами местного
самоуправления нормативными правовыми
актами. Законы определяют содержание
правил. Нормативный правовой акт должен
содержать правовые нормы, устанавливающие
разрешенное использование территорий
поселения, которые делятся на
территориальные зоны определенного вида. В
связи с этим правила разрабатываются как
составной документ, включающий перечень
территориальных зон (подзон),
градостроительные регламенты,
определяющие виды разрешенного
использования земельных участков в
градостроительных целях, и карту
зонирования, определяющую границы
территориальных зон.
В статье
"Муниципальное правовое регулирование в
управлении земельными ресурсами городов"
<*> нами была затронута тема
регулирования правоотношений в сфере
использования земель и осуществления
градостроительной деятельности, путем
принятия правил землепользования и
застройки. Отмечалось, что этот вопрос
требует детального рассмотрения ввиду
значительной сложности нормативного
правового акта и его важности для
реализации местным сообществом и органами
местного самоуправления своих полномочий
по регулированию в поселениях
градостроительной деятельности.
--------------------------------
<*> Сокол-Номоконов
Э.Н. Муниципальное правовое регулирование в
управлении земельными ресурсами городов.
М.: Местное право, 2002. N 5 - 6. С. 67 - 86.
В связи с
реформированием земельных правоотношений
вопрос о принятии органами местного
самоуправления правил землепользования и
застройки становится особенно актуальным,
поскольку юридическое закрепление
целевого назначения земель поселений и
разрешенного использования земель
определяется именно этим правовым актом.
Более того, код территориальной зоны,
установленный правилами, является
обязательным атрибутом
правоустанавливающих документов на
пользование земельным участком. Любые
решения местной власти, касающиеся
использования земель поселений, не
опирающиеся на положения правил, являются
незаконными.
Новый Федеральный закон
"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
относит принятие правил землепользования и
застройки к вопросам исключительной
компетенции органов местного
самоуправления городских и сельских
поселений. Несмотря на это, у правил
землепользования и застройки по-прежнему
больше противников, чем сторонников.
Много вопросов у специалистов вызывают уже
принятые в городах России правила
землепользования и застройки. Они порою не
безупречны по содержанию, но главное - они
совершенно неоднородны, поскольку не имеют
общей модельной основы. В результате
множественности подходов к методологии
разработки таких правил распадается единое
для всей страны правовое пространство в
такой традиционно жестко регламентируемой
отрасли деятельности, как
градостроительство.
Становится
очевидной необходимость универсализации
подходов к структуре и содержанию правил
землепользования и застройки, к выработке
единой методологии их разработки, как
технически сложного правового акта.
Определенным продвижением в этом
направлении являются нормы проекта нового
градостроительного кодекса Российской
Федерации, рассматриваемого
Государственной Думой Российской
Федерации, касающиеся содержания, порядка
разработки и принятия правил
землепользования и застройки.
Обсуждению этих проблем посвящена
настоящая статья. Авторы не ставили цели
отыскать универсальное решение, однако
считают, что поставленные здесь вопросы
помогут в работе специалистам,
занимающимся разработкой правил
землепользования и застройки.
1. Правила
землепользования и застройки - уникальный
нормативный правовой акт. Его уникальность
обусловлена нетипичной формой изложения
содержащихся в нем предписаний. Наряду с
правовыми нормами правила содержат (ст. 39
Градостроительного кодекса Российской
Федерации) градостроительные регламенты -
нормативные ограничения градостроительной
деятельности, представляемые, как правило,
в таблично-текстовой форме, и
картографические материалы - схемы,
устанавливающие границы территориальных
зон.
Вопрос о содержательной
эквивалентности правовых норм, табличных и
картографических материалов заслуживает
отдельного обсуждения, поскольку речь идет
о различных формах правового закрепления
градостроительных требований при единстве
содержания. Очевидно, что содержащиеся в
таблицах требования градостроительных
регламентов могут иметь словесную
интерпретацию. Например, если регламентом
установлено, что в жилой зоне запрещено
строительство объектов с этажностью выше
пяти этажей, это может быть выражено
символически, отображением в
соответствующем столбце таблицы буквы "з"
("запрет"), но может быть представлено в
текстовой форме.
Также обозначенные на
карте территориальные зоны могут быть
описаны путем детального словесного и
числового описания их границ в координатах
вершин углов или наименований улиц, по
которым проходят их границы.
Вместе с
тем подобные рассуждения не позволяют
установить нормативно-правовую природу
правил землепользования и застройки.
Теория права определяет, что нормативные
правовые акты состоят из идеальных
объектов - норм права. Ненормативная
природа табличных и картографических
материалов очевидна. Однако очевидно и то,
что эти материалы являются
правоустанавливающими, поскольку они
закрепляют особый правовой статус
территорий и особый правовой режим
осуществления градостроительной
деятельности. В этом смысле такие материалы
близки по природе не к нормативным правовым
актам, а к градостроительным документам,
которые также имеют правоустанавливающее
значение. Общая природа картографических
материалов, содержащихся в правилах
землепользования и застройки и в некоторых
видах градостроительной документации,
прослеживается в нормах
градостроительного права. Карта
зонирования является составной частью
правил землепользования и застройки, но
территориальное зонирование
осуществляется также при разработке
генерального плана поселения (ст. 35
Градостроительного кодекса РФ).
С этой
точки зрения представляют интерес
документы о зонировании, принимаемые
муниципалитетами США. Как правило, правовые
нормы о зонировании ("зонинге") входят в
состав городских ордонансов -
кодифицированных муниципальных
законодательств, наряду с другими
правовыми нормами, регулирующими иные
правоотношения. "Зонинги" выполняются в
классических канонах американской
юридической техники и не содержат
ненормативных материалов. Однако в них
могут содержаться отсылки к
картографическим схемам о зонировании
территории поселения, которые выступают
здесь скорее не как правоустанавливающие
документы, а как рабочие материалы для
регулирования застройки специальными
комиссиями по планированию использования
земель поселений, которые, кстати, вправе
вносить в них любые установленные
правилами изменения.
В статье <*> нами
исследовалось примерное содержание и
структура правил землепользования и
застройки. Приблизительно так
структурируются нормы о зонировании в
зарубежных источниках права.
--------------------------------
<*> Сокол-Номоконов
Э.Н. Муниципальное правовое регулирование в
управлении земельными ресурсами городов.
М.: Местное право, 2002. N 5 - 6. С. 67 - 86.
В
небогатой российской практике
присутствует два различных подхода к
формированию правил, выражающиеся в
различной полноте представления вопросов
регулирования градостроительной
деятельности и организации
землепользования. В одних случаях
разработчики ограничиваются внесением в
правила процедур и материалов,
регулирующих правовое зонирование
территории, в других приводят всевозможные
нормы, регулирующие правоотношения,
возникающие между субъектами
градостроительной деятельности, право на
установление которых предоставлено
органам местного самоуправления. Второй
подход более результативен, поскольку
заказчики получают целостный и
исчерпывающий правовой акт. Однако при этом
центральная идея правил - правовое
зонирование теряется на фоне других
вопросов градорегулирования и
регулирования землепользования. Поэтому
довольно часто наряду с разработкой правил
землепользования и застройки
разрабатывают другие нормативные правовые
акты, регулирующие отдельные группы
правоотношений в сфере градостроительной
деятельности. Иногда такие правовые акты
совмещаются и носят название муниципальных
градостроительных кодексов. Все эти
подходы являются допустимыми, исходя из
содержания градостроительного и
земельного законодательства Российской
Федерации.
Увлекаясь консолидацией
правовых актов, не следует забывать о
существующих правовых ограничениях.
Необходимо помнить о разграничении
правотворческих полномочий между
представительным органом местного
самоуправления и главой муниципального
образования, определяемым уставом, а иногда
и законом.
Другим обстоятельством
является несоответствие между осознанием
необходимости правового регулирования
каких-либо правоотношений, насущной
потребностью принятия правового акта и
имеющимися в распоряжении органов местного
самоуправления ресурсами для его
разработки и реализации.
Таким образом,
можно установить три возможных варианта
формирования нормативных правовых актов,
регулирующих градостроительную
деятельность в муниципальном
образовании:
1) правила
землепользования и застройки как целостный
единый правовой акт;
2) правила
землепользования и застройки и местный
градостроительный кодекс, как два
основополагающих правовых акта;
3)
правила землепользования и застройки и
другие нормативные правовые акты,
регулирующие вопросы градостроительства и
землепользования.
Основная цель
принятия правил землепользования и
застройки заключается в юридическом
закреплении разрешенного использования
земельных участков. Такое закрепление
основывается не на волюнтаризме местных
властей, а на тщательном научном анализе
процессов развития местной общины и
окружающего пространства.
Земля
выступает как градостроительный объект,
имеющий самостоятельное экономическое
значение. Однако, несмотря на возможно
высокую цену земли и связанную с этим
целесообразность ее коммерческого
градостроительного использования, она
может стать объектом социальной застройки
(школы, больницы и т.п.) только потому, что
этого требуют социальные интересы местной
общины. Вне зависимости от экономической
целесообразности и необходимости
размещения социальных объектов,
градостроительные нормы могут исключить
коммерческое и социальное использование
земли, если на нее налагаются, например,
эколого-санитарные ограничения.
Только
всесторонний учет всех упомянутых факторов
позволит определить цели использования
земли и разрешенные параметры застройки
земельного участка. Следовательно, правила
землепользования и застройки должны
содержать такие установления, которые
обосновывали бы выбор земельных участков
для строительства не только максимальным
экономическим эффектом, как это зачастую
происходит в современной России.
2. В
соответствии с федеральным
законодательством правила
землепользования и застройки
разрабатываются на основе
градостроительной документации о
градостроительном планировании развития
поселения - генеральном плане. В связи с
этим правомерен вопрос: в какой мере
правила отражают перспективу
градостроительного использования
территорий поселения?
Вопрос этот
чрезвычайно важен, поскольку от его решения
зависит не только содержание правил, но и
возможность реализации основной цели их
принятия - юридического закрепления
разрешенного использования земельных
участков.
Решения генерального плана
предопределяют характер и содержание
градостроительных изменений, которые
прогнозируются или планируются в поселении
на достаточно отдаленный период - до 25 лет.
При этом такие изменения затрагивают не
только ранее не освоенные территории
поселения (резервные территории или
территории, временно используемые по иному
назначению), но и застроенные территории
(если на них предполагается новое
строительство со сносом существующих
строений или их реконструкция). Могут ли
подобные решения найти свое отражение в
правилах землепользования и застройки? На
этот вопрос мы даем категоричный ответ -
нет, не могут. Ибо, как только на карте
зонирования будет закреплено, что
территориальная зона будет использоваться,
например, для малоэтажной жилищной
застройки, тотчас же все существующие
многоэтажные строения в ней станут не
соответствующими градостроительным
регламентам. Аналогичным образом правовое
закрепление планируемой жилищной
застройки на территории, используемой для
коммунально-складских целей, одномоментно
утверждает незаконность последних.
Иными словами, карта зонирования должна
содержать материалы, закрепляющие такое
разрешенное использование территории,
которое на момент их принятия является
существующим и санкционированным
уполномоченными на это государственными
органами и органами местного
самоуправления. В противном случае
возникает противоречие между ранее
принятыми правовыми актами и документами,
санкционирующими подобное использование
территории, и правилами землепользования и
застройки, что влечет возможность
судебного обжалования правил
заинтересованными лицами -
землепользователями.
Указанное
обстоятельство говорит о том, что карта
зонирования в части, касающейся
застроенной части поселения, не может быть
основана на материалах основного чертежа
генерального плана (проектного плана),
определяющих перспективное использование
территории, а основывается преимущественно
на материалах опорного плана. Совершенно
очевидно, что в процессе реализации
генерального плана, в результате действий,
осуществляемых субъектами
градостроительной деятельности, в карту
зонирования могут вноситься
