Вопросы обжалования гражданином действий
ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И
УПРАВЛЕНИЯ
И.А. МИНАКОВ
Минаков И.А., РПА
МЮ РФ.
В соответствии со ст. 4 Закона от 27
апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы
граждан", с п. 8 Постановления Пленума
Верховного Суда РФ от 21.12.93 "О рассмотрении
судами жалобы на правомерные действия,
нарушающие права и свободы граждан" <*>
обращение гражданина с жалобой в
вышестоящий в порядке подчиненности орган
или к должностному лицу не лишает его права
на обращение в суд с аналогичной жалобой,
если вышестоящим в порядке подчинения
органом или должностным лицом в
удовлетворении жалобы было отказано
полностью или частично либо когда
гражданин не получил ответа в течение
месяца со дня подачи жалобы вышестоящему
органу или должностному лицу.
--------------------------------
<*> БВС РФ. 1994. N
3.
Обращение в суд за разрешением спора о
возмещении убытков, причиненных действием
(бездействием) органов исполнительной
власти, имеет ряд сложностей. Так, во-первых,
подобный иск имеет смешанную правовую
природу. Он, с одной стороны, основан на
гражданско-правовом (имущественном)
характере правоотношения, а с другой
стороны, он возникает из административных
правоотношений в связи с признанием акта
органа исполнительной власти (его
должностного лица, действующего от лица
государства) недействительным.
Следует
отметить, что вообще судебная власть не
исполняет функции исполнительной власти, и
в результате контроля она не вправе
отменять принятые органом исполнительной
власти или его должностным лицом акты, а
лишь может признать их недействительными.
Причем правом признавать акт
государственного органа недействительным
наделен только суд.
Согласно ст. 253 ГПК
РФ с момента вступления в законную силу
решения суда о признании нормативного акта
либо отдельной его части незаконными этот
акт считается недействующим полностью или
в части и влечет за собой утрату силы. В
соответствии с п. 17 Постановления Пленума
Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О
некоторых вопросах, возникших в связи с
принятием и введением в действие
Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации", так же как в п. 9
Постановления Пленума Верховного Суда РФ
от 27 апреля 1993 г. N 5 (утратило силу),
признание акта недействующим
приравнивается к признанию его
недействительным и означает, что акт не
порождает правовых последствий с момента
его издания (вступления в силу). Такая же
ситуация установлена по отношению к
действиям (бездействию). В соответствии со
ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление
обоснованным, принимает решение об
обязанности соответствующего органа
государственной власти, органа местного
самоуправления, должностного лица,
государственного или муниципального
служащего устранить в полном объеме
допущенное нарушение прав и свобод
гражданина или препятствие к осуществлению
гражданином его прав и свобод.
Иного
подхода придерживается Конституционный
Суд РФ. Он исходит из того, что понятия
"признание закона недействующим" и
"признание закона недействительным" имеют
различное содержание. Первое отражает
противоречие нормативного акта
федеральному закону, а второе -
несоответствие Конституции РФ, что может
признать лишь Конституционный Суд РФ. В
Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П
Конституционный Суд РФ указал, что решение
суда общей юрисдикции, которым нормативный
акт признан противоречащим федеральному
закону, по своей природе не является
подтверждением недействительности закона,
его отмены самим судом, тем более лишения
его юридической силы с момента издания, а
означает лишь признание его недействующим
и, следовательно, с момента вступления
решения суда в силу не подлежащим
применению; как любое судебное решение, оно
обязательно к исполнению всеми субъектами,
которых оно касается. Лишение же акта
юридической силы возможно только по
решению самого законодательного органа,
издавшего акт, или в предусмотренном
Конституцией РФ порядке конституционного
судопроизводства <*>. Данная позиция
Конституционного Суда РФ высказана
применительно к нормативным актам
субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Пункт 7
мотивировочной части Постановления
Конституционного Суда РФ от 11 апр. 2000 г. N 6-П
"По делу о проверке конституционности
отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3
ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ"
в связи с запросом Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда РФ" //
Собрание законодательства РФ. 2000. N 16. Ст.
1774.
М.С. Носенко полагает, что такое
положение противоречит целям правосудия и
нарушает конституционное право граждан и
организаций на судебную защиту нарушенных
прав, в частности ст. 53 Конституции РФ.
Кроме того, Г.А. Жилина, высказывая свое
особое мнение, отметила, что понятия
"признание недействующим" и "признание
недействительным" выражают одно и то же
явление при их рассмотрении в
процессуально-правовом и
материально-правовом аспектах. Различная
терминология, а именно "признание
недействительным", "признание
недействующим", "признание незаконным",
обусловлена только причинами
исторического свойства и несовершенством
юридической техники <*>.
--------------------------------
<*> Рипинский С.Ю.
Имущественная ответственность государства
за вред, причиняемый предпринимателям. СПб.:
Юридический центр Пресс, 2002. С.
194.
Изучение судебной практики
показывает, что независимо от формы
судебного контроля за актами власти (прямой
или косвенный) суды используют единые
основания для признания актов органов
власти недействительными (незаконными).
Указанные основания сформулированы в
Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и
Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1
июля 1996 г. N 6/8 - это одновременно как
несоответствие акта закону или иному
правовому акту, так и нарушение актом
гражданских прав и охраняемых законом
интересов гражданина или юридического
лица, обратившихся в суд с соответствующим
требованием (п. 6). Таким образом, с точки
зрения критериев, применяемых судом для
оценки законности актов власти, различия
отсутствуют.
К сожалению, судебная
практика свидетельствует о сложности
применения положений законов об
ответственности государства за действия
(бездействия) органов исполнительной
власти.
При разрешении дел, связанных с
требованиями лиц о возмещении вреда в
результате незаконных действий
(бездействия) государственных органов, суды
учитывают и следующие проблемы:
1.
Возможность рассмотрения вопроса о
привлечении к административной
ответственности государственного органа,
если их ответственность устанавливается
нормами гражданского законодательства.
По общему правилу основанием
административной ответственности является
совершение административного
правонарушения. При этом правонарушение
является таковым, если присутствуют все
элементы состава правонарушения. Вина
является его обязательным признаком.
Проведем сравнение соотношения категории
вины и гражданской ответственности и вины в
качестве признака административной
ответственности.
Общим правилом для
гражданской ответственности является
положение о "презумпции вины" (например, п. 2
ст. 401 устанавливает, что "отсутствие вины
доказывается лицом, нарушившим
обязательство", или в соответствии с п. 2 ст.
1064 Гражданского кодекса РФ "лицо,
причинившее вред, освобождается от
возмещения вреда, если докажет, что вред
причинен не по его вине"), однако в
соответствии с п. 3 ст. 2 Гражданского
кодекса РФ "к имущественным отношениям,
основанным на административном или ином
властном подчинении одной стороны другой, в
том числе к налоговым и другим финансовым и
административным отношениям, гражданское
законодательство не применяется, если иное
не предусмотрено законодательством".
Действующим административным
законодательством предусматривается пока
"презумпция невиновности", хотя с точки
зрения теории понятие вины юридических лиц
абсурдно.
Орган власти - такое же
коллективное образование, как и
юридическое лицо, не наделенное властными
полномочиями, осуществляющее
предпринимательскую деятельность, и его
вина может восприниматься только
опосредованно через вину должностных
лиц.
2. Другой проблемой следует
обозначить возможность соединения двух
предметов спора - о признании акта
недействительным (административный спор) и
о возмещении вреда, причиненного таким
актом (гражданский спор), - в одном судебном
процессе.
Изучение судебной практики
показывает, что единства среди судей и ряда
научных работников по данному вопросу нет.
Ряд лиц полагают, что для решения вопроса в
суде обязательно требуется признание акта
недействительным либо в административном,
либо в судебном порядке, обосновывая такое
решение ст. 13 Гражданского кодекса РФ: "В
случае признания судом акта
недействительным нарушенное право
подлежит восстановлению либо защите иными
способами, предусмотренными ст. 12
Гражданского кодекса РФ".
Исходя из
буквального толкования данной нормы, можно
установить, что первоначальные действия
лица должны быть направлены на обжалование
акта и признание его недействительным, а
восстановительные меры по защите прав
являются второстепенными, производными от
первых. Такая точка зрения, безусловно,
влияет на оформление иска, и согласно ей в
одном исковом заявлении не могут быть
заявлены два разнородных требования: о
признании акта недействительным, с одной
стороны (требование, возникающее из
административно-правовых правоотношений),
и о возмещении вреда, причиненного таким
актом, с другой стороны (требование,
возникающее из гражданских
правоотношений).
Существует и другая
точка зрения, которая основывается на
применении норм ст. 16 и 1069 Гражданского
кодекса РФ, прямо регламентирующих
ответственность государства.
Данные
статьи регламентируют возможность
осуществления судом контрольных
полномочий за деятельностью органов
исполнительной власти. Установив в ходе
судебного процесса незаконность акта, суд
должен удовлетворить требование о
возмещении вреда. Кроме того, ст. 120
Конституции РФ также содержит правило о
том, что суд, установив при рассмотрении
дела несоответствие акта государственного
органа закону, принимает решение в
соответствии с законом.
3. Следующим
вопросом, возникающим при разрешении
подобных споров, следует назвать
толкование понятий "вред", "убытки" и
"ущерб".
Названные термины не являются
синонимами. Поэтому для положительного
решения проблемы по удовлетворению исков о
возмещении следует установить границы
требований. Что имеет место в данном
правоотношении: наличие убытков, ущерба или
вреда? Но если неправильное определение
предмета спора - дело поправимое, когда,
используя, например, ст. 39 ГПК РФ, ст. 49
Арбитражного процессуального кодекса РФ,
можно до вынесения решения изменить
предмет иска, то другая ошибка - ошибка по
выявлению причинно-следственной связи
между недействительностью акта и убытками
(ущербом, вредом) - может стоить заявителю
(истцу) отказа в удовлетворении иска. Вопрос
об установлении причинно-следственной
связи между принятым незаконным актом и
последствиями его принятия является,
пожалуй, самым трудным в процессе
доказывания.
Здесь можно привести
пример из судебной практики, чтобы показать
ошибочное мнение истца о наличии
причинно-следственной связи.
Индивидуальное частное предприятия "Инфа"
обратилось в арбитражный суд с иском о
возврате из бюджета уплаченных этим
обществом сборов на строительство
мостового перехода через реку Обь, так как
решением Алтайского краевого суда Закон
Алтайского края от 30.12.1994 "О целевом сборе на
строительство мостового перехода через
реку Обь" был признан недействительным, как
принятый с превышением полномочий
Законодательного Собрания края. Указанный
Закон устанавливал сбор в размере 10
процентов от цены реализации каждого литра
нефтепродуктов, с отнесением этого сбора на
стоимость отпускаемых потребителям
горюче-смазочных материалов. Так как в
период действия данного Закона
индивидуальное частное предприятия "Инфа"
производило платежи этого сбора в краевой
бюджет, то соответственно после признания
незаконным указанного акта приняло решение
об обращении в арбитражный суд с иском о
возврате уплаченных средств.
Суд первой
инстанции удовлетворил исковые требования,
обосновав решение положениями ст. 13
Гражданского кодекса РФ, которые
предусматривают восстановление нарушенных
прав и интересов в случаях признания акта
недействительным.
Кассационная
инстанция подтвердила решение суда первой
инстанции.
Президиум Высшего
Арбитражного Суда РФ рассмотрел данное
дело на основании принесенного протеста и
пришел к выводу о необоснованном
удовлетворении исковых требований, так как
индивидуальное частное предприятия "Инфа"
не понесло реальных убытков. Данная
судебная инстанция указывала на то
обстоятельство, что сумма сбора не
включалась в оборот реализации продукции
индивидуального частного предприятия
"Инфа" и не влияла на финансовые результаты
хозяйственной деятельности. Увеличивалась
лишь реальная стоимость нефтепродуктов, а
значит, фактически дополнительные расходы
по данному сбору ложились на покупателей
продукции, реализуемой индивидуальным
частным предприятием "Инфа". Указанное
предприятие только производило сбор с
покупателей и ежемесячно зачисляло суммы
сбора в краевой бюджет.
Таким образом,
отсутствие причинно-следственной связи
между принятым, а затем отмененным актом и
требованием о возврате уплаченных денежных
средств повлекло отказ в удовлетворении
исковых требований <*>.
--------------------------------
<*> Постановление
Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от
13 октября 1998 г. N 5016/98. Текст официально
опубликован не был.
Кроме того, следует
отметить, что понятия "вред" и "убытки"
отличаются только по способу возмещения
вреда, а именно если в норме права говорится
об убытках, которые подлежат возмещению, то
это значит, что возмещение происходит путем
предоставления определенной денежной
суммы; если же в норме права говорится о
вреде, который подлежит возмещению, то это
значит, что суд в соответствии с
обстоятельствами дела выбирает один из
двух способов защиты (ст. 1082 ГК РФ):
возмещение убытков либо восстановление
положения, существовавшего до нарушения
права. Также отличительной чертой
отношений ответственности
публично-правовых образований за вред,
причиненный их органами и должностными
лицами, является возможность потерпевшего
выбрать в качестве способа защиты
возмещение убытков, что основано на
субъективном праве потерпевшего,
предусмотренного ст. 16 ГК РФ <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.:
Тактаев И.А. Ответственность
публично-правовых образований за вред,
причиненный их органами и должностными
лицами. Дис. канд. юрид. наук. М.: РГБ, 2003. Пар.
3, гл. 2.
Еще одним важным вопросом является
вопрос о сроках обжалования действий
(бездействия)
