Новая система и структура органов исполнительной власти: справочно-учебное пособие
СПРАВОЧНО-УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
Материал
подготовлен с использованием правовых
актов
по состоянию на 1 ноября 2004
года
Т.А. ГУСЕВА, Л.Е. ЧАПКЕВИЧ
Гусева
Татьяна Алексеевна - кандидат юридических
наук, доцент кафедры "Административное и
финансовое право" ОрелГТУ, адвокат
Орловской областной коллегии адвокатов,
специализируется на защите прав
предпринимателей; автор более ста
публикаций по данной проблематике. Общий
анализ реформы органов исполнительной
власти; Структура федеральных органов
власти; раздел II (п. 9, 10); раздел III;
Приложение.
Чапкевич Лилия Евгеньевна -
преподаватель Мценского филиала ОрелГТУ;
раздел I; раздел II (п. 1 - 8).
Предисловие
9
марта 2004 г. Президент Российской Федерации
В. Путин подписал Указ "О системе и
структуре федеральных органов
исполнительной власти" N 314 (с изменениями от
20 мая 2004 г.) <*>. Согласно этому документу в
систему федеральных органов
исполнительной власти входят федеральные
министерства, федеральные службы и
федеральные агентства.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст.
945; N 21. Ст. 2023.
В соответствии с начатой
административной реформой органов
исполнительной власти разделены функции
политического управления определенными
сферами отношений, функции оказания услуг и
функции контроля. В целом сделан серьезный
шаг по пути упорядочения структуры
Правительства в соответствии с принципами
административной реформы.
Указ
Президента "О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти"
четко определяет: министерства занимаются
выработкой политики в вверенной им сфере.
Им прямо запрещено осуществлять функции по
контролю и надзору. Эти функции
осуществляют федеральные службы.
Федеральные агентства, в свою очередь,
предоставляют в вверенной им сфере
государственные услуги. В результате мы
впервые имеем министерство как реальный
орган осуществления политики, имеющий для
того и полномочия, и реальные ресурсы.
Настоящая книга написана в виде
справочного пособия, функции и полномочия
новых органов исполнительной власти
изложены не только в соответствии с
названным Указом, а также специально
принятыми постановлениями Правительства и
указами Президента.
При освещении
полномочий органов исполнительной власти
сделаны ссылки на нормативные акты,
опубликованные по состоянию на 1 ноября 2004
г.
Книга рекомендуется в качестве
учебного пособия по конституционному,
административному, финансовому,
предпринимательскому праву для студентов,
аспирантов, преподавателей юридических
вузов и факультетов, а также для работников
государственных органов исполнительной
власти и органов местного самоуправления,
должностных лиц хозяйствующих
субъектов.
Общий анализ реформы
органов
исполнительной власти
9 марта
2004 г. Президент РФ подписал Указ N 314 "О
системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти" (далее - Указ
Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314), позднее
Указом от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры
федеральных органов исполнительной власти"
(далее - Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649)
были внесены изменения в Указ от 9 марта 2004
г. N 314.
В Послании Федеральному Собранию
Президент РФ так связал необходимость
реформирования органов государственной
власти с первоочередными задачами
государства: "...основное сейчас: это -
создание условий, при которых граждане
России могут зарабатывать деньги.
Зарабатывать и - с выгодой для себя -
вкладывать в экономику своей собственной
страны.
Но для этого необходимо
устранить то, что все еще мешает людям жить
и работать. И прежде всего - придется
существенно изменить саму систему работы
государственных институтов.
Мы
привыкли жаловаться на российскую
бюрократию - многочисленную и
неповоротливую. И претензии к ней
совершенно обоснованны. Повторяем это
очень часто. Между тем бюрократических
структур в России, как это ни странно, не
больше, а иногда даже меньше, чем в других
странах. В чем же тогда дело?
Главная
проблема - не в количестве этих структур, а в
том, что их работа плохо организована.
Нынешние функции государственного
аппарата не приспособлены для решения
стратегических задач. А знание чиновниками
современной науки управления - это все еще
очень большая редкость. ...Результатом
административной реформы должно стать
государство, адекватное нашему времени и
целям, перед которыми стоит наша страна. И
государственный аппарат должен быть
эффективным.
... Между тем прямая
обязанность государства - создать условия
для развития экономических свобод,
задавать стратегические ориентиры,
предоставлять населению качественные
публичные услуги и эффективно управлять
государственной собственностью.
Для
этого структура исполнительной власти
должна быть логично и рационально устроена,
а госаппарат должен стать работающим
инструментом реализации экономической
политики. Реформы государственной службы
придется проводить в тесной увязке с
обновленными принципами работы и
построения исполнительной власти.
Во-вторых, нам нужна эффективная и четкая
технология разработки, принятия и
исполнения решений. Ныне действующий
порядок ориентирован не столько на
содержание, сколько - на форму.
В-третьих, надо, наконец, провести анализ
ныне реализуемых государственных функций и
сохранить только необходимые".
Россия -
демократическое федеративное правовое
государство с республиканской формой
правления. Государственную власть в
Российской Федерации осуществляют
Президент, Федеральное Собрание,
Правительство, суды.
К основам
конституционного строя относится принцип
разделения властей. В соответствии с ним
власть не должна быть сосредоточена в руках
одного лица или одного органа, а должна быть
рассредоточена между законодательной,
исполнительной и судебной ветвями власти.
Принцип разделения властей требует
строгого разграничения их компетенции,
наличия системы сдержек и противовесов, с
помощью которых каждая ветвь власти может
ограничивать другие.
Главенствующую
роль в государственной системе играет
Президент. Конституционно-правовой статус
главы государства предопределяет объем его
полномочий по обеспечению единства и
устойчивости системы государственной
власти, ее эффективного функционирования в
условиях разделения на три самостоятельные
ветви: законодательную, исполнительную и
судебную. Президент должен обеспечить
положение, при котором все органы
государственной власти выполняют свои
конституционные обязанности в пределах
своей компетенции.
Каждый из органов
(институтов) государственной власти лишь
частично обеспечивает действие
Конституции. Только перед Президентом
ставится задача охранять государственные
устои в целом, суверенитет и
государственную целостность. Только при
этих условиях все иные органы власти и
должностные лица могут осуществлять свои
полномочия в нормальном конституционном
режиме.
Положение Президента в системе
органов государственной власти связано с
конституционными прерогативами главы
государства по отношению прежде всего к
исполнительной власти. Будучи юридически
дистанцирован от всех ветвей власти,
Президент вместе с тем находится ближе к
исполнительной, нежели к другим ветвям
власти. Это сближение главы государства с
исполнительной властью находит выражение в
конкретных конституционных полномочиях
Президента как главы государства.
Предпосылки этой конституционной ситуации
связаны с особенностями формирования
Правительства в России. Конституция не
связывает процесс формирования
Правительства с распределением мест между
партиями и фракциями в парламенте. Иными
словами, Правительство может быть
сформировано по принципу парламентского
большинства, но может быть сформировано и
без учета этого принципа. Оба подхода
соответствуют Конституции. Однако
конкретная историческая ситуация, при
которой состав Правительства не отражает
парламентское большинство, может служить
источником проблем в работе системы
исполнительной власти, связанных с
различными аспектами его деятельности, в
частности с законотворческой. Следствием
этих проблем может стать низкая
эффективность исполнительной власти, ее
неспособность решать насущные задачи.
Для преодоления подобной ситуации
Конституция установила ряд прерогатив
Президента, пользуясь которыми он в текущем
режиме может влиять на деятельность
Правительства. Это такие прерогативы, как
утверждение структуры федеральных органов
исполнительной власти, назначение
заместителей Председателя Правительства и
министров, право председательствовать на
заседаниях Правительства, контроль за
законностью его актов, непосредственная
подчиненность Президенту силовых ведомств.
Президент имеет право отправить
Правительство в отставку или принять
отставку премьера, которая автоматически
влечет за собой отставку Правительства в
целом.
Таким образом, во
взаимоотношениях Президента с
Правительством императивность действий
главы государства в проведении внутренней
и внешней политики проявляется наиболее
полно. Правительство и органы
исполнительной власти в целом значительно
более тесно, нежели другие ветви власти,
связаны с Президентом, непосредственно
подконтрольны ему.
При Президенте
действуют консультативные органы: Совет
Безопасности и Государственный совет.
Президент председательствует в этих
советах.
Президент формирует также свою
Администрацию и осуществляет общее
руководство ею. Администрация обеспечивает
деятельность главы государства, создает
условия для реализации им функций гаранта
Конституции. При этом сама Администрация
органом власти не является.
В структуру
президентской власти включаются
полномочные представители Президента в
федеральных округах.
Реализуя свои
конституционные полномочия, Президент
через своих полномочных представителей в
Государственной Думе, Совете Федерации и
Конституционном Суде взаимодействует с
законодательной и судебной ветвями власти.
Это проявляется, например, в использовании
главой государства права законодательной
инициативы, подписании Президентом
принятых парламентом законов, обращениях
главы государства в Конституционный Суд с
запросами о соответствии федеральных
законов и законов субъектов Федерации
Конституции России.
Одной из основных
концепций реформирования системы
федеральных органов исполнительной власти
является разделение исполняемых ими
нормотворческих, контрольно-надзорных и
организационно-хозяйственных функций по
разным органам. Так, Указом Президента РФ от
9 марта 2004 г. N 314 первая группа функций
возложена на федеральные министерства,
вторая группа - на федеральные службы,
третья группа - на федеральные агентства.
Согласно этому документу в систему
федеральных органов исполнительной власти
входят федеральные министерства,
федеральные службы и федеральные
агентства.
Федеральное министерство,
говорится в Указе Президента РФ от 9 марта
2004 г. N 314, является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим
функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому
регулированию в установленной актами
Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации сфере
деятельности.
Под функциями по принятию
нормативных правовых актов понимается
издание на основании и во исполнение
Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов,
федеральных законов обязательных для
исполнения органами государственной
власти, органами местного самоуправления,
их должностными лицами, юридическими
лицами и гражданами правил поведения,
распространяющихся на неопределенный круг
лиц.
Федеральное министерство
возглавляет входящий в состав
Правительства Российской Федерации
министр Российской Федерации (федеральный
министр). Согласно Указу Президента РФ от 9
марта 2004 г. N 314 федеральное министерство
осуществляет координацию и контроль
деятельности находящихся в его ведении
федеральных служб и федеральных
агентств.
Федеральная служба, говорится
в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314:
а) является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим
функции по контролю и надзору в
установленной сфере деятельности, а также
специальные функции в области обороны,
государственной безопасности, защиты и
охраны государственной границы Российской
Федерации, борьбы с преступностью,
общественной безопасности. Федеральную
службу возглавляет руководитель (директор)
федеральной службы. Федеральная служба по
надзору в установленной сфере деятельности
может иметь статус коллегиального
органа;
б) в пределах своей компетенции
издает индивидуальные правовые акты на
основании и во исполнение Конституции
Российской Федерации, федеральных
конституционных законов, федеральных
законов, актов Президента Российской
Федерации и Правительства Российской
Федерации, нормативных правовых актов
федерального министерства,
осуществляющего координацию и контроль
деятельности службы. Федеральная служба
может быть подведомственна Президенту
Российской Федерации или находиться в
ведении Правительства Российской
Федерации;
в) не вправе осуществлять в
установленной сфере деятельности
нормативно-правовое регулирование, кроме
случаев, устанавливаемых указами
Президента Российской Федерации или
постановлениями Правительства Российской
Федерации, а федеральная служба по надзору -
также управление государственным
имуществом и оказание платных услуг
(подпункт дополнен Указом Президента РФ от
20 мая 2004 г. N 649 - см. предыдущую редакцию).
Федеральную службу возглавляет
руководитель (директор) федеральной
службы.
Под функциями по контролю и
надзору понимаются:
- осуществление
действий по контролю и надзору за
исполнением органами государственной
власти, органами местного самоуправления,
их должностными лицами, юридическими
лицами и гражданами установленных
Конституцией Российской Федерации,
федеральными конституционными законами,
федеральными законами и другими
нормативными правовыми актами
общеобязательных правил поведения;
-
выдача органами государственной власти,
органами местного самоуправления, их
должностными лицами разрешений (лицензий)
на осуществление определенного вида
деятельности и (или) конкретных действий
юридическим лицам и гражданам;
-
регистрация актов, документов, прав,
объектов, а также издание индивидуальных
правовых актов.
Под функциями по
управлению государственным имуществом
понимается осуществление полномочий
собственника в отношении федерального
имущества, в том числе переданного
федеральным государственным унитарным
предприятиям, федеральным казенным
предприятиям и государственным
учреждениям, подведомственным
федеральному агентству, а также управление
находящимися в федеральной собственности
акциями открытых акционерных обществ.
Федеральное агентство согласно
документу:
а) является федеральным
органом исполнительной власти,
осуществляющим в установленной сфере
деятельности функции по оказанию
государственных услуг, по управлению
государственным имуществом и
правоприменительные
