Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования
То есть законодатель субъекта РФ имеет
возможность оценить степень
несоответствия нормативного правового
акта представительного органа
муниципального образования. Не приведет ли
это к тому, что представительный орган
муниципального образования может уйти от
ответственности?
Возможен и такой
вариант: законодательный орган субъекта РФ
примет закон о роспуске представительного
органа муниципального образования и
направит его для подписания и
обнародования высшему должностному лицу
субъекта РФ, а последний его не подпишет.
Соответственно, привлечение к
ответственности представительного органа
муниципального образования может не
состояться.
Четвертое. У
представительного органа муниципального
образования могут возникнуть проблемы с
исполнением решения суда по не зависящим от
депутатов обстоятельствам. Например,
нормативный правовой акт, принятый
представительным органом муниципального
образования, направляется главе
муниципального образования для подписания
и обнародования. Глава муниципального
образования, являющийся главой местной
администрации, имеет право отклонить
нормативный правовой акт, принятый
представительным органом муниципального
образования. В этом случае указанный
нормативный правовой акт в течение десяти
дней возвращается в представительный орган
муниципального образования с
мотивированным обоснованием его
отклонения либо с предложениями о внесении
в него изменений и дополнений. Если глава
муниципального образования отклонит
нормативный правовой акт, он вновь
рассматривается представительным органом
муниципального образования. Если при
повторном рассмотрении указанный
нормативный правовой акт будет одобрен в
ранее принятой редакции большинством не
менее двух третей от установленной
численности депутатов представительного
органа муниципального образования, он
подлежит подписанию главой муниципального
образования в течение семи дней и
обнародованию. А если закон субъекта РФ,
направленный на исполнение решения суда, не
будет одобрен в ранее принятой редакции
большинством не менее двух третей от
установленной численности депутатов? В
этом случае в соответствии с ФЗ от 6 октября
2003 г. есть все основания для роспуска
представительного органа муниципального
образования. Ответственность главы
муниципального образования в данном случае
не предусмотрена.
Пятое. В случае
досрочного прекращения полномочий
представительного органа муниципального
района, сформированного из глав поселений и
депутатов поселений, представительные
органы соответствующих поселений обязаны в
течение одного месяца избрать в состав
представительного органа муниципального
района других депутатов (ст. 35). В
рассматриваемом случае главы поселений не
несут никакой ответственности.
Рассмотрим случай досрочного прекращения
полномочий представительного органа
муниципального образования в связи с
добровольным сложением полномочий путем
принятия решения о самороспуске в порядке,
определенном уставом муниципального
образования. Касаясь в целом института
самороспуска, можно поставить вопрос: может
ли часть депутатов, пусть и большая часть,
лишить остальных депутатских полномочий
против их воли, правомерно ли данное
решение?
В связи с отсутствием практики
досрочного прекращения полномочий
представительного органа муниципального
образования приведу примеры досрочного
прекращения полномочий законодательного
органа субъекта РФ путем самороспуска.
Субъекты РФ к решению данного вопроса
подошли по-разному. Например, в Республиках
Татарстан, Мордовия, Якутия, Самарской,
Челябинской, Вологодской, Ростовской,
Астраханской областях решение о
самороспуске принимается двумя третями
голосов от установленного числа депутатов,
в Ульяновской области - большинством от
установленного числа депутатов, а в
Алтайском краевом Совете народных
депутатов предусмотрено принятие такого
решения не менее чем тремя четвертями
голосов от установленного числа депутатов.
Во всех рассмотренных случаях одновременно
назначаются внеочередные выборы в
законодательный орган субъекта РФ, которые
проводятся не позднее чем через 120 дней со
дня вступления в силу решения о
самороспуске.
Во всех
вышеперечисленных случаях конституции
(уставы) субъектов РФ не закрепляют
основания для принятия решения о
самороспуске законодательным органом
субъекта РФ. Только Уставом Хабаровского
края предусмотрено: прекращение полномочий
Думы досрочно в случае принятия
Законодательной Думой решения о
самороспуске, принятого не менее чем двумя
третями голосов от установленного числа
депутатов Думы. Дума в обязательном порядке
в течение месяца рассматривает вопрос о
самороспуске при наличии заключения
Конституционного Суда Российской
Федерации о нарушении Думой Конституции
Российской Федерации, а также заключения
Верховного Суда Российской Федерации,
краевого суда о неоднократных нарушениях
федеральных законов и краевых законов. То
есть самороспуск возможен только по
определенным основаниям и в определенном
порядке. На наш взгляд, основания
самороспуска представительного органа
муниципального образования также должны
быть закреплены в уставе муниципального
образования.
Остановимся на досрочном
прекращении полномочий представительного
органа муниципального образования в случае
вступления в силу решения соответственно
Верховного суда республики, суда края,
области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа о
неправомочности данного состава депутатов
законодательного органа субъекта РФ, в том
числе в связи со сложением депутатами своих
полномочий.
Федеральным законом
закреплено: "Представительный орган
муниципального образования может
осуществлять свои полномочия в случае
избрания не менее двух третей от
установленной численности депутатов" (п. 1
ст. 35), и по смыслу такое же количество
депутатов должно сохраняться на весь
период осуществления своих полномочий
представительным органом муниципального
образования данного созыва.
Обратим
внимание на то, что в течение срока
полномочий депутат может сложить свои
полномочия досрочно по основаниям,
предусмотренным Федеральным законом от 6
октября 2003 г., в случаях: отставки по
собственному желанию; прекращения
гражданства РФ; прекращения гражданства
иностранного государства - участника
международного договора РФ, в соответствии
с которым иностранный гражданин имеет
право быть избранным в органы местного
самоуправления; вступления в отношении его
в законную силу обвинительного приговора
суда; отзыва избирателями; досрочного
прекращения полномочий соответствующего
органа местного самоуправления; признания
судом недееспособным или ограниченно
дееспособным; признания судом безвестно
отсутствующим или объявления умершим; в
иных случаях, установленных Федеральным
законом.
Прекращение полномочий более
одной трети депутатов может привести к
тому, что число депутатов
представительного органа муниципального
образования станет менее двух третей от
установленной численности депутатов. В
этом случае возникнет необходимость
признания судом состава депутатов
представительного органа муниципального
образования неправомочным. Каковы же
последствия такого признания для
представительного органа муниципального
образования, депутатов? Как указано выше,
федеральный законодатель данный случай
причисляет к видам досрочного прекращения
полномочий представительного органа
муниципального образования. Можно ли
считать данную норму целесообразной,
правомерной и оправданной? Во-первых, п. 16
ст. 35 другие основания признания
неправомочным данного состава депутатов,
кроме как "в том числе в связи со сложением
депутатами своих полномочий", не
закрепляет. Во-вторых, в п. 18 данной статьи
закреплено: "В случае досрочного
прекращения полномочий представительного
органа муниципального образования,
состоящего из депутатов, избранных
населением непосредственно, не позднее чем
через три месяца со дня вступления в силу
решения о досрочном прекращении полномочий
указанного органа проводятся досрочные
муниципальные выборы в представительный
орган муниципального образования". То есть
вводится понятие "досрочные выборы", и в
случае признания неправомочности состава
депутатов представительного органа
муниципального образования считается, что
его полномочия прекращены досрочно и
предусматриваются выборы депутатов всего
представительного органа муниципального
образования.
Обратимся к Федеральному
закону от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"
<*> и убедимся, что там закрепляются
только понятия "повторные выборы",
"дополнительные выборы" и
предусматриваются два варианта решения в
случае неправомочности состава депутатов
представительного органа муниципального
образования. Первый: в случае досрочного
прекращения полномочий депутата,
избранного по одномандатному
избирательному округу, в избирательном
округе назначаются дополнительные выборы.
Голосование на дополнительных выборах
должно проводиться не позднее чем через
один год со дня досрочного прекращения
полномочий депутата. При этом
оговаривается, что повторные и (или)
дополнительные выборы не назначаются и не
проводятся, если в результате этих выборов
депутат не может быть избран на срок более
одного года.
--------------------------------
<*>
См.: СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
Второй: если
представительный орган муниципального
образования остался в неправомочном
составе из-за выбытия нескольких депутатов
в период, когда дополнительные выборы не
проводятся, поскольку депутаты не могут
быть избраны на срок менее года, проводятся
новые основные выборы (ст. 71). Это позволяет
сделать вывод: в соответствии с Федеральным
законом от 12 июня 2002 г. представительный
орган муниципального образования только по
этим основаниям досрочно прекращает свои
полномочия и назначаются новые выборы
всего состава депутатов представительного
органа муниципального образования.
На
наш взгляд, в ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" нет решения на тот
случай, когда полномочия представительного
органа осуществляются сходом граждан. Ведь
представительный орган поселения не
формируется, если численность жителей
поселения, обладающих избирательным
правом, составляет менее 100 человек. Найти
решение в данном случае сложно, так как сход
граждан ни теоретически, ни практически
распустить невозможно.
Вышеизложенное
позволяет сформулировать следующие
выводы:
1. Применение понятия "досрочное
прекращение полномочий представительного
органа муниципального образования" (за
исключением случая "признания
неправомочным данного состава депутатов")
неправомерно и необоснованно. Можно
говорить только о досрочном прекращении
полномочий депутатов определенного
созыва;
2. Полномочия представительного
органа муниципального образования могут
быть прекращены досрочно даже при
формальном несоответствии федеральному
законодательству, законодательству
субъектов РФ, уставу муниципального
образования нормативного правового акта
муниципального образования;
3.
Необходимо нормы о неправомочности состава
депутатов и проведения дополнительных,
повторных, новых выборов, установленные в
ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации",
закрепить в ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации";
4. Возможность признания неправомочным
состава депутатов представительного
органа муниципального образования удачна
для оппозиции, особенно если она составляет
более одной трети установленного числа
депутатов. Депутаты, представители
оппозиции, по договоренности могут
досрочно сложить свои полномочия, что может
привести к неправомочности состава
депутатов представительного органа
муниципального образования и к новым
основным выборам всего состава
депутатов;
5. Необходимо из ФЗ "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
исключить пункт о самороспуске или же
закрепить норму о том, что решение о
самороспуске принимается двумя третями
голосов от установленного числа
депутатов.
Надеемся, что выявленные
противоречия будут устранены, предлагаемые
выводы и практические рекомендации получат
признание со стороны федеральных органов
государственной власти, органов
государственной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления и будут
реализованы.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.2003 N
131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
16.09.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.06.2002 N 67-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ
И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
22.05.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.1999 N
184-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 22.09.1999)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 N 8-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В
СВЯЗИ С ЗАПРОСАМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
СОБРАНИЯ (ИЛ ТУМЭН) РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
И СОВЕТА РЕСПУБЛИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
СОВЕТА - ХАСЭ РЕСПУБЛИКИ
АДЫГЕЯ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного
Суда РФ от 16.10.1997 N 14-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 3 СТАТЬИ 49
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 28 АВГУСТА 1995 ГОДА "ОБ
ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
"УСТАВ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ"
(утвержден Постановлением Хабаровской
краевой Думы от 30.11.1995 N 150)
Журнал
российского права, N 11, 2004
