Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
М.М.
КУРМАНОВ
Курманов Мидхат Мазгутович -
министр юстиции Республики Татарстан,
профессор кафедры Института экономики,
управления и права (Казань), кандидат
юридических наук, заслуженный юрист
Республики Татарстан.
Конституция РФ
закрепляет конституционно-правовые основы
местного самоуправления в Российской
Федерации. В развитие конституционных
положений 6 октября 2003 г. принят Федеральный
закон "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" (далее - Федеральный закон от 6
октября 2003 г.), которым установлены общие
правовые, территориальные, организационные
и экономические принципы организации
местного самоуправления, гарантии его
осуществления и ответственность органов и
должностных лиц местного самоуправления
перед физическими и юридическими лицами,
ответственность депутатов, членов выборных
органов и выборных должностных лиц
местного самоуправления перед населением,
ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления перед
государством.
Полномочия
представительного органа муниципального
образования, независимо от порядка его
формирования, могут быть прекращены
досрочно в случае его роспуска в порядке и
по основаниям, предусмотренным ст. 73
Федерального закона от 6 октября 2003 г.
Полномочия представительного органа
муниципального образования могут быть
также прекращены (ст. 35):
1) в случае
принятия указанным органом решения о
самороспуске. При этом решение о
самороспуске принимается в порядке,
определенном уставом муниципального
образования;
2) в случае вступления в
силу решения соответственно верховного
суда республики, края, области, города
федерального значения, автономной области,
автономного округа о неправомочности
данного состава депутатов
представительного органа муниципального
образования, в том числе в связи со
сложением депутатами своих полномочий;
3) в случае преобразования муниципального
образования.
В рамках данного
исследования предлагается анализ правовых
оснований, порядка досрочного прекращения
полномочий представительного органа
муниципального образования (за исключением
случая преобразования муниципального
образования) в сравнении с правовыми
основаниями и порядком досрочного
прекращения полномочий законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта РФ (далее - законодательный
орган субъекта РФ).
Ответственность
органов и должностных лиц местного
самоуправления перед государством
наступает на основании решения
соответствующего суда в случае нарушения
ими Конституции РФ, федеральных
конституционных законов, федеральных
законов, конституции (устава), законов
субъекта РФ, устава муниципального
образования, а также в случае ненадлежащего
осуществления указанными органами и
должностными лицами переданных им
отдельных государственных полномочий (ст.
72).
В статье 73 Федерального закона от 6
октября 2003 г. установлен порядок роспуска
представительного органа муниципального
образования, который состоит из следующих
последовательных этапов (стадий):
1.
Соответствующим судом должно быть
установлено, что представительным органом
муниципального образования принят
нормативный правовой акт, противоречащий
Конституции РФ, федеральным
конституционным законам, федеральным
законам, конституции (уставу), законам
субъекта РФ, уставу муниципального
образования;
2. Представительный орган
муниципального образования в течение трех
месяцев со дня вступления в силу решения
суда либо в течение иного предусмотренного
решением суда срока не принял в пределах
своих полномочий мер по исполнению решения
суда, в том числе не отменил
соответствующий нормативный правовой
акт;
3. Высшее должностное лицо субъекта
РФ (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ)
в течение одного месяца после вступления в
силу решения суда, установившего факт
неисполнения данного решения, вносит в
законодательный орган субъекта РФ проект
закона субъекта РФ о роспуске
представительного органа муниципального
образования;
4. Законодательный орган
субъекта РФ принимает закон субъекта РФ о
роспуске представительного органа
муниципального образования;
5. Высшее
должностное лицо подписывает и обнародует
закон субъекта РФ о роспуске
представительного органа муниципального
образования. Соответственно, полномочия
представительного органа муниципального
образования прекращаются со дня вступления
в силу закона субъекта Российской
Федерации о его роспуске;
6. Закон
субъекта РФ о роспуске представительного
органа муниципального образования может
быть обжалован в судебном порядке в течение
десяти дней со дня вступления в силу. Суд
должен рассмотреть жалобу и принять
решение не позднее чем через десять дней со
дня ее подачи.
Кроме того, данный
Федеральный закон предусматривает, что
досрочное прекращение полномочий
представительного органа муниципального
образования влечет досрочное прекращение
полномочий его депутатов. На наш взгляд,
само понятие "досрочное прекращение
полномочий представительного органа
муниципального образования", его основания
и установленный порядок имеют
несоответствия и недостатки.
Прежде чем
ответить на вопрос "Что понимается под
досрочным прекращением полномочий
представительного органа муниципального
образования и какова правовая природа
данного института?", необходимо
определиться, что стоит за понятием
"полномочие представительного органа
муниципального образования". Профессор С.А.
Авакьян под правомочием (полномочием)
понимает права и обязанности
государственного органа, органа местного
самоуправления, должностного лица, иных
участников общественных отношений,
установленные нормативным юридическим
актом <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Авакьян С.А. Конституционное право:
Энциклопедический словарь. М.: Норма, 2000. С.
446.
Представительный орган
муниципального образования является
органом муниципального образования.
Представительный орган поселения состоит
из депутатов, избираемых на муниципальных
выборах, а представительный орган
муниципального района формируется
непосредственно населением или может
состоять из глав поселений, входящих в
состав муниципального района, и из
депутатов представительных органов
указанных поселений, избираемых
представительными органами поселений из
своего состава в соответствии с равной
независимо от численности населения
поселения нормой представительства (ст. 35),
наделенный собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения (ст.
2).
Как следует из данной правовой
позиции, срок осуществления правомочий
представительного органа муниципального
образования определенными временными
рамками не ограничивается. Сроки
полномочий представительных органов
муниципальных образований могут быть
различными, но не менее двух лет. К
осуществлению своих полномочий
представительный орган муниципального
образования приступает только после
избрания не менее двух третей депутатов, и
по смыслу такое количество депутатов
должно сохраняться на весь период
осуществления полномочий
представительного органа муниципального
образования данного созыва (ст. 35).
Таким
образом, можно предположить, что под
досрочным прекращением полномочий
представительного органа муниципального
образования предполагается досрочное
прекращение прав и обязанностей
представительного органа муниципального
образования по решению вопросов местного
значения (ст. 17). Полномочия (права и
обязанности) представительного органа
муниципального образования не могут
прекращаться, а только приостанавливаются
в связи с невозможностью осуществления
этих полномочий депутатами данного (одного)
созыва в случаях: добровольного сложения
полномочий в порядке самороспуска,
вступления в силу решения соответствующего
суда о неправомочности данного состава
депутатов представительного органа
муниципального образования, роспуска,
преобразования муниципального
образования.
Касаясь проблемы роспуска,
необходимо отметить, что федеральный
законодатель позволяет распустить
представительный орган муниципального
образования даже при формальном
несоответствии нормативного правового
акта представительного органа
муниципального образования Конституции РФ,
федеральным конституционным законам,
федеральным законам, конституции (уставу),
законам субъекта Российской Федерации,
уставу муниципального образования.
Справедливо ли данное решение? Для
сравнения обратимся к Федеральному закону
от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" <*>, которым
установлена ответственность
законодательного органа субъекта РФ за
аналогичное неисполнение решения суда.
Основанием досрочного прекращения
полномочий законодательного органа
субъекта РФ закрепляется необходимость
установления судом: факта противоречия
нормативного правового акта субъекта РФ
федеральному законодательству; факта
неисполнения законодательным органом
субъекта РФ вышеуказанного решения суда в
течение шести месяцев. И, самое главное,
закрепляется: если "...в результате
уклонения законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации от
принятия в пределах своих полномочий мер по
исполнению решения суда были созданы
препятствия для реализации закрепленных
Конституцией Российской Федерации,
федеральными конституционными законами и
федеральными законами полномочий
федеральных органов государственной
власти, органов местного самоуправления,
нарушены права и свободы человека и
гражданина, права и охраняемые законом
интересы юридических лиц...". То есть речь
идет о наступлении негативных последствий
<**>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ
РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<**> См.: Курманов М.М.
Что показал анализ Федерального закона от 6
октября 1999 г. "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации"? // "Черные дыры" в
российском законодательстве. 2003. N 4. С. 84 - 89;
Он же. Роспуск законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта РФ: сравнительный анализ
полномочий Президента Российской
Федерации и высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации // Журнал
российского права. 2004. N 3. С. 16 - 22; Он же.
Уклонение законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации от
исполнения решений судов о признании
противоречащими федеральному
законодательству нормативных правовых
актов субъекта Российской Федерации:
теория и практика // Конституционное и
муниципальное право. 2004. N 4. С. 28 - 33; Он же.
Ответственность законодательного органа
государственной власти субъекта
Российской Федерации. Материалы
Международной научной конференции
"Татищевские чтения: актуальные проблемы
науки и практики" // Правоотношения и
юридическая ответственность. Ч. 1. Тольятти:
Волжский университет им. Татищева, 21 - 24
апреля 2004 г. С. 195 - 200.
КС РФ высказал свою
правовую позицию по данной проблеме. В
Постановлении от 4 апреля 2002 г.
подчеркивается: "...само по себе бездействие
законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации в случаях, когда его
акт признан противоречащим федеральному
законодательству, еще не дает оснований для
начала процедуры досрочного прекращения
полномочий. Вмешательство Российской
Федерации может быть оправдано только
указанными существенными последствиями
нарушения конституционной обязанности
субъектов Российской Федерации соблюдать
федеральные нормативные предписания.
Таким образом, исключается применение
такой меры федерального воздействия, как
роспуск законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации, в
связи лишь с формальным противоречием
принятого им нормативного акта
федеральному нормативному правовому акту и
гарантируется использование федерального
воздействия соразмерно негативным
социальным последствиям нормативного
решения органа государственной власти
субъекта Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 15. Ст.
1497.
Первое. Как видим, аналогичные
основания при роспуске представительного
органа муниципального образования не
закреплены.
Второе. При досрочном
прекращении полномочий представительного
органа муниципального образования не
предусмотрена возможность предупреждения
последнего высшим должностным лицом
субъекта РФ. Федеральным законом от 6
октября 1999 г. предусмотрено, что Президент
РФ выносит предупреждение
законодательному органу субъекта РФ. КС РФ
в вышеуказанном Постановлении высказался
таким образом: "По существу, вынесение
предупреждения в адрес законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации
является профилактической мерой, которая
призвана побудить органы государственной
власти субъектов Российской Федерации к
добровольному исполнению решения суда,
способствовать выполнению ими
конституционных обязанностей, и
одновременно создает дополнительную
гарантию для субъекта Российской Федерации
в процедуре применения федерального
воздействия.
Такое предупреждение
способствует как своевременному
исключению применения нормативных
правовых актов, признанных противоречащими
федеральному законодательству, так и
инициированию субъектом Российской
Федерации рассмотрения дела
Конституционным Судом Российской
Федерации в процедурах проверки
нормативных правовых актов или спора о
компетенции".
Третье. Законодательный
орган субъекта РФ принимает закон субъекта
РФ о роспуске представительного органа
муниципального образования. В
Постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о
проверке конституционности пункта 3 статьи
49 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" Конституционный Суд
Российской Федерации указал, что
прекращение именно законом полномочий
выборного органа местного самоуправления
является существенной гарантией <*>.
Обязателен ли к принятию данный Закон и
каковы последствия, если его не примут?
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 42.
Ст. 4902.
В Постановлении КС РФ от 4 апреля 2002
г. по роспуску законодательного органа
субъекта РФ отмечено: "При этом в силу
оспариваемых положений принятие
федерального закона о досрочном
прекращении полномочий (роспуске)
законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации - даже при наличии
установленных в судебном порядке оснований
применения данной меры федерального
воздействия - представляет собой не
обязанность, а право федерального
законодателя, реализующего таким образом -
в рамках, установленных рассматриваемым
Федеральным законом, - политическую волю
Российской Федерации".
