Формирование административной юстиции в россии: некоторые вопросы теории и практики
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Б.А.
ЕДИДИН
Серьезной практической и
теоретической проблемой теории права,
конституционного права и судоустройства
является разграничение компетенции
Конституционного Суда РФ, конституционных
(уставных) судов субъектов Федерации и
судов общей юрисдикции в осуществлении
судебного контроля за законностью и
конституционностью нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации.
Федеративное устройство государства
предполагает наличие двухуровневой
системы органов государственной власти,
существование наряду с федеральным
законодательством законодательства
субъектов Федерации. Приходится
констатировать, что органы государственной
власти субъектов Федерации иногда нарушают
компетенцию федеральных органов, выходя за
пределы собственного ведения,
установленные Конституцией РФ, принимают
акты, так или иначе не соответствующие
федеральному законодательству.
Действующее законодательство и
правоприменительная практика исходят из
того, что судам общей юрисдикции
подведомственны споры об оспаривании
только тех нормативных правовых актов
субъектов РФ, которые приняты по предметам
исключительного ведения Российской
Федерации либо совместного ведения
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, определенным в
статьях 71, 72 Конституции РФ. При этом судом
общей юрисдикции, арбитражным судом
нормативный правовой акт субъекта
Федерации может быть признан недействующим
только в той части, в какой он противоречит
федеральному закону, принятому по
предметам исключительного ведения
Российской Федерации или совместного
ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Вместе с тем особое
значение в системе законодательства
субъектов Российской Федерации занимают
конституции и уставы, охрана которых в
соответствии с Федеральным
конституционным законом "О судебной
системе РФ" относится к компетенции
конституционных (уставных) судов субъектов
Федерации <*>. Вместе с тем, несмотря на то
что большинство конституций (уставов)
субъектов Российской Федерации содержат
положения о соответствующих
специализированных судах, они созданы
менее чем в 50 процентах случаев <**>. В
результате в отсутствие специальных
органов конституционного (уставного)
контроля в субъекте Российской Федерации
конституция (устав) фактически лишается
правовой защиты от неконституционных
нормативных правовых актов. В этой связи, на
наш взгляд, представляется недопустимым
возникновение ситуаций, когда право
граждан обжаловать решения органов
государственной власти, гарантированное
ст. 46 Конституции РФ, подлежит ограничению
(ст. 56 Конституции РФ) либо ставится в
зависимость от желания или финансовых
возможностей органов государственной
власти субъекта Федерации по созданию
соответствующих судов. Статья 46
Конституции РФ гарантирует судебную защиту
любых прав, в том числе предоставленных
конституцией субъекта Российской
Федерации, поэтому в случае, если такие
права нарушаются нормативными правовыми
актами субъектов Федерации, суды общей
юрисдикции, как нам представляется, должны
осуществлять проверку законности этих
актов, и в частности соответствия их
конституции (уставу) субъекта Федерации.
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства Российской Федерации. 6
января 1997 г. N 1. Ст. 1.
<**> О проблемах
формирования конституционных судов
субъектов РФ см.: Конституционные (уставные)
суды субъектов РФ // Актуальные проблемы
теории и практики юридического образования
на пороге XXI столетия. Сборник материалов
межрегиональной научно-практической
конференции, посвященной 60-летию
юридического факультета ХГАЭП, 7 - 8 октября
1999 г. Хабаровск, 1999; Кряжков В.А., Лазарев Л.В.
Конституционная юстиция в Российской
Федерации. Учебное пособие. М., 1998.
Во
взаимосвязи с данной проблемой находится
вопрос взаимодействия судов общей
юрисдикции и конституционных (уставных)
судов субъектов Федерации в случае, если в
субъекте Федерации последние созданы и
успешно функционируют.
В частности, в
настоящее время федеральным
законодательством не предусматривается
какой-либо порядок изменения
подведомственности судов в случае создания
в субъекте Федерации конституционного
(уставного) суда. Кроме этого, отсутствует
порядок обращения судов общей юрисдикции с
запросом в конституционный (уставный) суд
субъекта РФ, а также возможность
приостановления производства по делу или
исполнения решения суда общей юрисдикции в
случае обращения с таким запросом и др.
В этой связи в сложившихся условиях
начального этапа формирования
конституционной юстиции субъектов
Федерации представляется нецелесообразным
и необоснованным исключение из системы
обеспечения охраны конституций и уставов
судов общей юрисдикции и арбитражных судов,
а подобная практика может привести к
серьезному нарушению прав и свобод граждан
и как следствие - негативным последствиям в
области обеспечения законности в
государстве <*>.
--------------------------------
<*> Жилин Г.А. Судебное рассмотрение
административных дел: правовая реальность
и перспективы развития. Пособие для судей.
М., 2000. С. 83.
В этой связи, на наш взгляд,
требуются определенные шаги по
совершенствованию федерального и
регионального законодательства. В
частности, целесообразно предусмотреть в
законодательстве возможность рассмотрения
дел о проверке на соответствие
конституциям (уставам) нормативных
правовых актов субъектов Российской
Федерации. Кроме этого, требуется
закрепление за судами общей юрисдикции,
арбитражными судами полномочий по
обращению в конституционные (уставные) суды
субъектов Федерации с запросами о проверке
нормативных правовых актов на соответствие
конституциям (уставам) субъектов
Федерации.
В результате имеющегося
пробела в законодательстве до сих пор не
решенным остается вопрос оспаривания
нормативных правовых актов, не
соответствующих, противоречащих
федеральным конституционным законам. В
настоящее время такое полномочие, которое
по своей сущности должно принадлежать
Конституционному Суду РФ, ни в Конституции
РФ, ни в Федеральном конституционном законе
"О Конституционном Суде Российской
Федерации" не содержится. Возникает вопрос:
можно ли не соответствующий федеральному
конституционному закону федеральный закон
оспорить и лишить его юридической силы? В
силу пробелов в законодательстве в рамках
гражданского судопроизводства не
допускается судебное оспаривание указов
Президента РФ, постановлений
Государственной Думы и Совета Федерации
Федерального Собрания РФ, имеющих
нормативный характер, по мотивам их
несоответствия федеральному
законодательству.
Во взаимосвязи с
указанными проблемами разграничения
компетенции между судами по осуществлению
судебного контроля за законностью и
конституционностью нормативных правовых
актов следует рассматривать дискуссионные
проблемы исполнения решений судов. В
настоящее время требует теоретической
разработки и законодательного закрепления
процедура исполнения решений судов о
признании нормативных правовых актов
противоречащими Конституции РФ или законам
<*>, необходимо теоретическое и
философское определение момента и
последствий признания нормативного
правового акта неконституционным,
незаконным или противоречащим нормам и
принципам международного права, а также
установление ответственности за
неисполнение решений судов.
--------------------------------
<*> При этом сегодня
очень остро стоит вопрос об исполнении
решений не только национальных судов, но и
международных, в частности Европейского
суда по правам человека.
В соответствии с
положениями статей 3 и 6 Федерального
конституционного закона "О судебной
системе Российской Федерации" одним из
основополагающих принципов ее построения
является обязательность судебных
постановлений. В частности, в статье 6
Федерального конституционного закона
устанавливается, что вступившие в законную
силу постановления федеральных судов,
мировых судей и судов субъектов Российской
Федерации, а также их законные
распоряжения, требования, поручения, вызовы
и другие обращения являются обязательными
для всех без исключения органов
государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных объединений,
должностных лиц, других физических и
юридических лиц и подлежат
неукоснительному исполнению на всей
территории страны. Согласно статье 7
Федерального конституционного закона "Об
арбитражных судах в Российской Федерации"
<*> вступившие в законную силу судебные
акты обязательны для всех государственных
органов, органов местного самоуправления,
иных органов, организаций, должностных лиц
и граждан и подлежат исполнению на всей
территории Российской Федерации.
Аналогичные положения закреплены в статье
13 ГПК РФ, статьях 79, 80, 87 Федерального
конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации" <**>,
установлена юридическая сила решений
Конституционного Суда РФ, а также порядок
внесения изменений и дополнений в
нормативные правовые акты, признанные
неконституционными. Кроме этого, принцип
разделения властей категорически
запрещает пересмотр судебных решений
органами законодательной или
исполнительной власти. Оказывается, что
решение суда может быть пересмотрено
только вышестоящим судом в рамках
существующей судебной системы. При этом
основания, процедура, последствия и иные
аспекты этого пересмотра строго
регламентированы в процессуальных
кодексах и других федеральных законах (ч. 3
ст. 27 Закона о судебной системе).
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства Российской Федерации от 1
мая 1995 г. N 18. Ст. 1589.
<**> Собрание
законодательства Российской Федерации от 25
июля 1994 г. N 13. Ст. 1447.
Другим средством
обеспечения эффективности выполнения
решений судов по делам о проверке
законности (конституционности) нормативных
правовых актов является установление
ответственности за неисполнение судебных
решений. Законодательством
предусматривается уголовная и
конституционная ответственность за
неисполнение решений судебных органов. В
частности, статья 315 Уголовного кодекса РФ
устанавливает наказание за "злостное
неисполнение представителем власти,
государственным служащим, служащим органа
местного самоуправления, а также служащим
государственного или муниципального
учреждения, коммерческой или иной
организации вступивших в законную силу
приговора суда, решения суда или иного
судебного акта, а равно воспрепятствование
их исполнению". Статья 29.1 Федерального
закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации"
<*> в качестве мер конституционной
ответственности предполагает отрешение
должностных лиц субъектов Федерации от
должности по решению Президента Российской
Федерации в случае уклонения последних от
исполнения решений суда и изменения или
отмены нормативных правовых актов,
признанных судом противоречащими
Конституции РФ, федеральным
конституционным законам и федеральным
законам.
--------------------------------
<*>
Собрание законодательства Российской
Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7.
Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; N 50. Ст.
4930.
Однако применение уголовной
ответственности за неисполнение решений о
признании нормативных правовых актов и их
отдельных положений неэффективно и
практически нереализуемо, на наш взгляд, по
нескольким причинам. Во-первых, решения по
делам о проверке законности и
конституционности нормативных правовых
актов по самой своей природе значительно
отличаются от иных решений судов -
приговоров по уголовным делам, по делам о
присуждении и т.п., поскольку
непосредственно признание нормативного
правового акта незаконным или
неконституционным не создает и не
предоставляет гражданину какое-либо благо.
Во-вторых, проверка законности нормативных
правовых актов - это форма существования
связей между элементами системы органов
государственной власти, способ
саморегуляции системы, обеспечивающий ее
стабильность и целостность, указанное
решение всегда связано с осуществлением
публичных правоотношений между органами
государственной власти, что предполагает
не связи "управления и подчинения", а прямые
и обратные координационные связи,
направленные на межведомственное
взаимодействие элементов системы органов
государственной власти.
В этой связи
наряду с установлением приоритетной, на наш
взгляд, конституционной формы
ответственности требуется четкое
установление механизмов исполнения
судебных решений. Именно закрепление и
совершенствование процедуры исполнения
решений судебных органов в наибольшей
степени отвечает принципам организации
системы органов государственной власти
правового государства.
В связи с
процессами интеграции и глобализации в
последнее время все острее встает вопрос
исполнения решений Европейского суда по
правам человека.
В статье 46 Европейской
конвенции о защите прав человека и основных
свобод устанавливается обязанность
государств, подписавших Конвенцию,
исполнять окончательные постановления
Суда по делам, в которых они являются
сторонами. Логично, что эта обязанность
возлагается на все органы государственной
власти, органы местного самоуправления и их
должностных лиц. Вместе с тем практика
правоприменения выявила ряд вопросов,
связанных с данным положением:
-
определение сроков и механизмов устранения
из правовой системы актов, признанных
Европейским судом по правам человека
противоречащими Конвенции и протоколам к
ней;
- определение порядка пересмотра
судебных решений, основанных на актах,
признанных Европейским судом по правам
человека противоречащими Конвенции и
протоколам к ней.
Необходимо отметить,
что существует и еще одна теоретическая
проблема - значение решений Европейского
суда по правам человека, содержащих
толкование положений Конвенции, в которых
не является стороной Российская Федерация.
На наш взгляд, современное состояние идеи
неотъемлемых прав и основных свобод
человека требует от органов
государственной власти обязательного
учета данных решений. В этой связи большое
значение приобретает информационная,
разъяснительная и просветительская работа
высших судебных органов, своевременное
обеспечение судей аналитическими
материалами, судебными решениями, а также
обеспечение проведения повышения их
квалификации с целью обучения последних
навыкам применения решений Европейского
суда в практической деятельности.
Исследуя природу решений Европейского суда
по правам человека, можно прийти к выводу,
что по своему содержанию и влиянию на
правовую систему они стоят в одном ряду с
решениями Конституционного Суда РФ. Как
известно, решения Конституционного Суда РФ
окончательны, обжалованию не подлежат и не
могут быть пересмотрены, в том числе и по
исключительным обстоятельствам; законы и
нормативные акты либо их части, признанные
неконституционными, утрачивают свою силу.
Однако в отличие от решений
Конституционного
