Новые законопроекты о порядке формирования государственной думы и органов исполнительной власти субъектов рф (журнал российского права, 2004, n 11)
пять способов: 1) наследование поста
правителя субъекта федерации (в некоторых
монархических федерациях); 2) назначение
главой государства по его усмотрению; 3)
утверждение главой государства по
представлению органов субъекта федерации
(обычно по представлению местного
правительства, но оно обсуждается, как
правило, в местном парламенте); такое
утверждение имеет формальный характер: в
нем не принято отказывать; 4) главу
коллегиального исполнительного органа
(правительства субъекта федерации), то есть
обычно премьер-министра избирает
парламент; им является лидер партии,
имеющий большинство мандатов в местном
парламенте; 5) глава субъекта федерации
(единоличный) избирается населением, то
есть гражданами-избирателями.
Наследование поста правителя субъекта
федерации применяется в семи эмиратах
(составных частях) Объединенных Арабских
Эмиратов (главой ОАЭ является Совет этих
семи эмиров, выбирающий из своего состава
председателя). Наследственные султаны
существуют также в девяти штатах (из 13)
монархической Малайзии (в остальных
четырех штатах иной порядок замещения
должности главы штата). Что же касается
монарха Малайзии, то он выборный,
избирается на пять лет султанами девяти
штатов и из их числа (они выбирают королем
друг друга по очереди из особого списка,
который они ведут). Такой порядок в ОАЭ и в
Малайзии установлен основами шариата и
подтвержден Конституциями этих стран
соответственно 1996 г. и 1963 г.
Назначение
главы субъекта федерации главой
государства применяется в Индии и
Пакистане. Оно установлено соответственно
Конституциями 1949 г. и 1973 г. (это даты
принятия Конституций, а не их вступления в
силу). Обе страны - парламентарные
республики (членство в Британском
Содружестве не изменяет этого; в указанных
странах британский монарх не считается
главой государства, у них есть собственные
президенты республик). Вместе с тем роль
губернаторов в Индии и Пакистане несколько
различается. В последнем случае
централизация значительно сильнее, тем
более что эта страна жила дольше в условиях
военного правления, чем гражданского, а при
первом назначенные губернаторы обладали
весьма широкими властными полномочиями.
Поэтому более подробно мы остановимся на
опыте Индии. В этой стране хотя и много раз
(более 100) применялось президентское
правление в штатах (а при его введении роль
губернатора штата коренным образом
изменяется; он реально управляет штатом,
поскольку деятельность законодательного
органа штата и правительства штата
приостанавливается), все же военных
переворотов не было и военное положение не
вводилось.
Назначение главы субъекта
федерации предусмотрено также в
монархических федерациях Австралии и
Канаде. Но на деле это утверждение монархом
кандидатуры на должность главы субъекта
федерации. А такая кандидатура
представляется в Лондон после обсуждения в
местных правительствах и законодательных
органах субъекта федерации. Юридически
генерал-губернатор государства назначался
монархом Великобритании, хотя после
ликвидации абсолютизма в Великобритании
это был формальный акт (на деле подбор
кандидатуры проводился местным
правительством, и она утверждалась в
Лондоне). Генерал-губернатор юридически
назначал лейтенант-губернаторов штатов
(Австралия), провинций (Канада). На деле это
полномочие было тоже формальным; все решали
центральные и местные правительства. В
Канаде после принятия Конституции 1982 г.
даже формальности не соблюдаются. Все
решается путем джентльменских соглашений
представителей разных партий в парламенте
и законодательных органах субъектов
федераций. Подобранная ими кандидатура
утверждается, отказов в последние
десятилетия не бывает.
Четвертый способ
формирования органа исполнительной власти
субъекта федерации представлен Австрией и
Германией. В этих странах нет единоличного
главы субъекта федерации, а существуют
коллегиальные исполнительные органы -
местные правительства. В Германии местное
правительство возглавляет премьер-министр
земли (субъект федерации).
Премьер-министром становится лидер
местного отделения партии, которая
одержала победу на выборах в местный
представительный орган - мандат мест и
другие названия, особенно в городах-землях).
Подобно федеральному правительству
министров правительство земли назначает и
увольняет премьер-министр земли. В Австрии
правительство земли тоже формируется
местным ландтагом, но его глава называется
губернатором, а не премьер-министром, как в
Германии. Именно он выбирается ландтагом, а
затем назначает необходимое количество
своих заместителей и членов правительства
<*>. В Бельгии создаются правительства
регионов (валлонского, фламандского и
французского), а также правительства
языковых сообществ (французского,
нидерландского, немецкого и двуязычного
брюссельского), которые избираются
представительными органами - советами
регионов и сообществ. В Швейцарии
исполнительный орган кантона - субъекта
федерации (он называется в разных кантонах
неодинаково, да и его структура различна)
также формируется местным ландтагом. Таким
образом, формирование исполнительного
органа субъекта федерации законодательным
органом этого субъекта - не такое редкое
явление.
--------------------------------
<*>
Только в Баварии есть особая партия -
Христианско-социальный союз, аналога
которой нет на федеральном уровне. Правда,
эта партия всегда выступает в блоке с
федеральной партией
Христианско-демократический
союз.
Наконец, в США, латиноамериканских
федерациях (Аргентина, Бразилия, Венеция,
Мексика) глава субъекта федерации (обычно
называется губернатором) избирается
гражданами путем прямого голосования,
везде по мажоритарной системе. Этот способ
вовсе не является единственным и даже
преобладающим.
Из сказанного следует,
что в различных странах мира существуют
неодинаковые способы замещения поста
руководителя субъекта федерации
(единоличного или коллегиального). Народ
каждой страны выбирает такой способ,
который призван отражать его интересы,
соответствовать традициям, обычаям,
историческому этапу развития страны. Время
от времени эти способы изменяются, от одних
методов формирования исполнительных
органов субъектов федерации переходят к
другим. Это - естественный процесс развития.
Правда, как говорилось, точно такого
способа замещения поста губернатора, как
это предполагается в России, в зарубежных
федерациях нет. Но ничто не мешает его
появлению. Юридических ограничений для
этого нет. Оценивая такую новеллу, нужно
учесть также, что статус губернатора в
России никогда не был похож на статус
практически безвластного (в обычных
условиях) губернатора в современных
странах англосаксонского права (правда, как
говорилось, в условиях введения
чрезвычайного положения или
президентского правления губернатор
становится весьма властной фигурой) <*>.
Российский губернатор сосредоточивает в
своих руках большие полномочия, он
практически распоряжается бюджетом
субъекта Федерации, утвержденным
законодательным органом, вправе издавать и
издает нормативные акты, затрагивающие в
том числе и некоторые права граждан (на
местном уровне), формирует аппарат
управления. В условиях России фигура
губернатора имеет огромное значение и для
укрепления единства страны, ее правового
пространства, для борьбы с терроризмом.
Поэтому подбор кандидатуры на такую
должность имеет важное значение. Вряд ли
верно, когда эти процессы имеют стихийный
характер, в результате чего такую должность
занимают заведомо неподготовленные люди,
например представители шоу-бизнеса. Способ
отбора кандидатов, обладающих необходимыми
для такой должности качествами, путем
соревновательности партийных элит, когда
партийная система еще не сформировалась, а
местные отделения партий тоже попадают в
зависимость от "денежного мешка", в
современных условиях России не всегда себя
оправдывает. Видимо, это дело будущего. И на
каком-то этапе следует уйти от принципа
безальтернативности кандидатуры,
представляемой Президентом. В этих целях
возможно проводить предварительное
обсуждение кандидатур с руководством
законодательного собрания субъекта
Федерации, местных отделений политических
партий. Кстати, подобие такого порядка
существует в Канаде. На наш взгляд, это
существенно усилило бы легитимность
губернаторов. И, наконец, было бы
целесообразно после избрания губернатора
назначать его указом Президента.
Выдвижение кандидатур Президентом,
конечно, может дать более качественный
отбор. Это усилит централизацию власти,
может порождать элементы авторитаризма.
Однако нужно учитывать, что окончательное
решение об утверждении предложенной
кандидатуры губернатора остается у народа
субъекта Федерации, только он осуществляет
это не непосредственно, а через избранных
им своих представителей - депутатов
законодательного собрания субъекта
Федерации. Такой порядок не связан с
вопросом о конституционных правах граждан.
Это другой аспект отношений, которые
регулируются не Конституцией РФ, а текущим
законодательством. Поэтому следует внести
поправки в Федеральный закон об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
РФ, а также в Федеральный закон об основных
гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан РФ <**>. В
связи с этим может встать вопрос и об
унификации должностных названий глав
исполнительной власти субъектов РФ.
Возникают и некоторые другие проблемы. Их
нужно решать, а для этого необходима
политическая воля. Что же касается
юридических вопросов, то они решаемы.
--------------------------------
<*> В обычных
условиях у него также есть право резервации
местных законов на усмотрение центра
(метрономии или президента республики),
поскольку губернатор подписывает местные
законы и может не подписать (резервировать
законы). Он подпишет, если будет на то
указание центра. В Канаде не применяется
уже много десятилетий, но в Индии
используется, особенно если местное
правительство штата создается иной
партией, чем правящая партия в центре.
<**> Соответствующий проект Федерального
закона уже внесен в Государственную
Думу.
