Лицензирование как правовая и государственно-управленческая категория
и т.д. отнесено и лицензирование, которое, по
мнению И.В. Ершовой и Т.М. Ивановой, хотя и
носит некоммерческий характер, но создает
основу, является необходимым условием,
предпосылкой будущей предпринимательской
деятельности <*>. В то же время О.М.
Олейник указывает, что "в масштабах
гражданского права конструирование
института лицензирования теоретически и
практически невозможно, поскольку предмет
регулирования и его метод явно выходят за
рамки указанных принципов (свобода воли,
равенство сторон и диспозитивность). Вполне
обоснованным представляется
лицензирование хозяйственной деятельности
рассматривать как самостоятельный
институт хозяйственного права" <**>. С
последним рассуждением трудно не
согласиться.
--------------------------------
<*>
См.: Ершова И.В., Иванова Т.М.
Предпринимательское право: учеб. пособие.
М., 1999. С. 3 - 5.
<**> См.: Олейник О.М.
Правовые основы лицензирования
хозяйственной деятельности // Закон. 1994. N 6.
С. 16.
Следует предположить, что, являясь
комплексной и относительно молодой
отраслью российского права,
предпринимательское право "позаимствовало"
у других отраслей некоторые правоотношения
в качестве объекта регулирования с благой
целью комплексного, единообразного подхода
к различным отношениям, возникающим как
между самими хозяйствующими субъектами,
так и между хозяйствующими субъектами и
государством в процессе осуществления
хозяйственной деятельности. Такое
заимствование, а равно и подход к
регулированию общественных отношений и
исследование закономерностей и
особенностей правового воздействия на
отношения в рамках науки
предпринимательского права, оказали
неоценимую услугу российской правовой
системе, создав систему представлений,
понятий, теорий, учитывающих мнение не
государственное или общественное, но
частное мнение предпринимателя, бизнесмена
относительно необходимости регулирования
тех или иных отношений, мер
государственного воздействия и
оптимальных способов такого
воздействия.
Административное право
как отрасль права объединяет в себе нормы,
регулирующие властные отношения, одним из
субъектов которых является государство в
лице своих органов или должностных лиц.
Нельзя отрицать, что именно такой характер -
характер властеотношений - носят отношения
по лицензированию, возникающие между
лицензирующим органом и субъектом
лицензируемого вида деятельности. Более
того, только с точки зрения
административно-правового подхода к
изучению лицензирования можно определить
его правовую природу и выработать
системный подход к совершенствованию
совокупности норм права, регулирующих
отношения по лицензированию.
Определение лицензионного права в качестве
института административного права
обусловлено прежде всего достаточно
широкой нормативной правовой базой в
данной области регулирования, отличающейся
определенным своеобразием и внутренней
структурированностью норм. Сейчас уже
очевидно, что в российском правовом поле
существует обособленное лицензионное
законодательство. Комплекс источников
лицензионного права весьма разветвлен, но
при этом они сгруппированы в специальные
нормативные правовые акты, посвященные
исключительно лицензионным процедурам. При
всей спорности такого подхода с
теоретической точки зрения, на наш взгляд,
выделение блока норм для последующего
детального изучения, выявления
закономерностей, учета опыта применения
лицензионных норм в различных областях
жизни является не только целесообразным, но
и методологически необходимым.
Лицензирование как
административно-правовой институт
представляет собой систему
административно-правовых норм,
регулирующих отношения в области
предоставления, отзыва, аннулирования,
приостановления действия лицензий, а также
надзора за экономическими субъектами по
соблюдению правил лицензирования
отдельных видов предпринимательской
деятельности, привлечения к
ответственности нарушителей этих правил
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Савчук М.В. Правовые и организационные
основы лицензирования в Российской
Федерации / Дис... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 50,
51.
Принципами института лицензионного
права предлагается считать те общие,
основополагающие положения, на основе
которых происходит становление, а также
применение норм лицензионного права. На
современном этапе мы имеем четко
сформулированный перечень принципов
лицензионного права, который закреплен в
ст. 3 Закона о лицензировании. Отметим, что
действующий Закон о лицензировании
несколько скорректировал состав принципов
отрасли по сравнению с Федеральным законом
от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ. Перечень расширен,
и теперь можно констатировать, что отрасль
лицензионного права базируется на
следующих шести принципах:
-
обеспечение единства экономического
пространства на территории России;
-
установление единого перечня
лицензируемых видов деятельности;
-
установление единого порядка
лицензирования на территории России;
-
установление лицензионных требований и
условий положениями о лицензировании
конкретных видов деятельности;
-
гласность и открытость лицензирования;
- соблюдение законности при осуществлении
лицензирования.
1. Регламентация
лицензирования должна содействовать
установлению правовых основ единого рынка,
обеспечению единства экономического
пространства на территории России. Данный
принцип находится в непосредственной связи
с положениями ч. 1 ст. 8 и ч. 2 ст. 74 Конституции
РФ. Согласно конституционным предписаниям
единый рынок означает свободное
перемещение товаров, услуг и финансовых
средств на всей территории России.
Осуществление лицензируемой деятельности
невозможно без единства рынка, которое
означает исключение любых препятствий
деятельности лицензиата на территории
России в соответствии с лицензией, выданной
федеральным органом исполнительной власти
или органом исполнительной власти субъекта
РФ (ст. 7 Федерального закона от 8 августа 2001
г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов
деятельности"). Единственное условие,
обусловливающее применение лицензии,
выданной на уровне субъекта РФ, - письменное
уведомление лицензиатом лицензирующих
органов субъектов РФ о намерении
осуществлять лицензируемую деятельность
на территориях этих субъектов РФ.
Уведомление должно содержать определенные
сведения о лицензиате, виде деятельности,
выданной лицензии, месте и сроке начала
осуществления лицензируемого вида
деятельности. Кроме того, единство
экономического пространства
обеспечивается созданием единой системы
лицензирующих органов. Основы данной
системы заложены в ст. 5 действующего Закона
о лицензировании. Правительством РФ 11
февраля 2002 г. было принято Постановление N 135
"О лицензировании отдельных видов
деятельности", которым установлен перечень
властных субъектов лицензионного права, а
также распределены полномочия между
ними.
2. Введение единого перечня
лицензируемых видов деятельности,
утвержденного федеральным законом,
предусмотрено ст. 49 ГК РФ, однако даже после
введения в действие части первой ГК РФ
регламентация лицензирования долгое время
осуществлялась на произвольной основе. Не
был определен перечень видов деятельности,
подлежащих лицензированию, лицензионное
регулирование осуществлялось
применительно к отдельным видам
лицензирования, порядок лицензирования в
этом случае определялся положением,
утверждаемым постановлением Правительства
РФ. Отсутствие унификации в сфере
лицензирования негативно сказывалось на
его эффективности: регламентация
лицензионных отношений осуществлялась
нормативными актами различной юридической
силы, среди которых были и законы РФ,
федеральные законы, указы Президента РФ.
Порядок лицензирования, определяемый
законами, как правило, отличался от
лицензирования, осуществляемого на основе
подзаконных актов. Режим наибольшего
благоприятствования для отдельных групп
товаропроизводителей создавал различные
правовые условия перемещения товаров и
финансовых средств, оказания услуг на
территории России. Отсутствие единых
подходов в лицензировании противоречило
конституционным нормам, в частности, это
препятствовало свободе экономической
деятельности, провозглашенной ч. 1 ст. 8
Конституции РФ.
С принятием
Федерального закона от 25 сентября 1998 г. N
158-ФЗ были созданы объективные предпосылки
для установления единого перечня
лицензируемых видов деятельности, но
продолжала существовать некоторая
неопределенность в отношении полноты этого
перечня. Названный Закон предусматривал
осуществление лицензирования как по видам
деятельности, непосредственно
закрепленным в нем, так и по тем видам
деятельности, которые были определены
законами, вступившими в силу до введения
его в действие.
Федеральный закон от 8
августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании
отдельных видов деятельности" сделал
решающий шаг к выработке единого перечня
лицензируемых видов деятельности. В
частности, Законом не только установлен
перечень видов деятельности,
лицензирование которых осуществляется в
соответствии с данным нормативным правовым
актом, но и исчерпывающий перечень видов
(сфер) деятельности, лицензирование которых
осуществляется на основе особых актов.
Таким образом, устранена возможность
применения лицензионного механизма в
рамках подзаконного регулирования и решен
вопрос об объектах лицензирования в
России.
3. Принцип установления единого
порядка лицензирования также был закреплен
в Федеральном законе от 25 сентября 1998 г. N
158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов
деятельности", однако Закон лишь создал
предпосылки для формирования единого
порядка лицензирования. Следует признать,
что добиться окончательного единства в
процедуре лицензирования до сих пор не
удалось. Как уже упоминалось, действующий
Закон о лицензировании, так же как и
предыдущий, устанавливает два перечня
лицензируемых видов деятельности. Виды
деятельности, перечисленные в п. 1 ст. 17
Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ
"О лицензировании отдельных видов
деятельности", лицензируются на основе
общего порядка, разработанного этим
Законом и уточненного Положением о
лицензировании конкретного вида
деятельности. Все нормативные правовые
акты о лицензировании, принятые до введения
в действие нового Федерального закона, в
соответствии с п. 1 ст. 18 Федерального закона
от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании
отдельных видов деятельности" подлежат
применению лишь в части, не противоречащей
этому Закону, а также должны быть приведены
в соответствие с ним. В то же время виды
деятельности, перечисленные в ч. 2 ст. 1
Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ
"О лицензировании отдельных видов
деятельности", лицензируются каждый в
особом порядке, определенном группой
соответствующих нормативных правовых
актов. Таким образом, несмотря на
провозглашенный принцип единства, на
сегодняшний момент имеет место фактическая
множественность порядков лицензирования.
Возможно, специфика тех видов деятельности,
которые в настоящее время лицензируются на
основе специальных нормативных правовых
актов, или хотя бы некоторых из них (таких,
как использование результатов
интеллектуальной деятельности или
внешнеэкономическая деятельность) не
позволит и в будущем привести процедуру
лицензирования в состояние
единообразия.
4. Четвертый принцип
лицензионного права является
нововведением Федерального закона от 8
августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании
отдельных видов деятельности".
Законодательная формулировка данного
принципа предполагает, что одной из основ
лицензионного права является установление
лицензионных требований и условий
положениями о лицензировании отдельных
видов деятельности. Введение данного
принципа должно означать, с одной стороны,
ограничение властных возможностей
лицензионных органов по самостоятельному
введению дополнительных требований и
условий, предъявляемых к соискателям
лицензий и лицензиатам, а с другой -
отнесение на подзаконный уровень правового
регулирования функции выработки
лицензионных требований и условий.
Включение данного принципа в число
основополагающих начал лицензионного
права можно признать положительным
фактором с точки зрения реализации
тенденции к максимальному обеспечению
соблюдения прав и свобод хозяйствующих
субъектов лицензионных правоотношений.
Лицензионные требования и условия, по
большому счету, и есть те ограничения
свободы предпринимательства, которые
создают опасность злоупотребления со
стороны уполномоченных органов и их
должностных лиц. Отсутствие такого
принципа зачастую приводило к нарушению
конституционной нормы о возможности
ограничения прав и свобод граждан только
нормами федерального закона (ч. 1 ст. 55
Конституции РФ). Лицензирующие органы
самостоятельно вводили дополнительные
требования, устанавливали произвольные
перечни документов, требуемых для выдачи
лицензии, и т.п. Теперь такая ситуация
исключена в силу того, что перечень
лицензионных требований и условий может
быть определен исключительно в Положении о
лицензировании конкретного вида
деятельности.
В то же время в
соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона
от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании
отдельных видов деятельности" утверждение
Положений о лицензировании отдельных видов
деятельности отнесено к исключительной
компетенции Правительства РФ, которое на
основе проектов, представленных
отраслевыми министерствами и ведомствами,
утверждает соответствующие нормативные
правовые акты. Такое положение вещей
обеспечивает соответствие принимаемых
Положений, с одной стороны, возможностям и
пожеланиям лицензирующих органов,
разрабатывающих соответствующие проекты, а
с другой стороны, требованиям Закона о
лицензировании. Кроме того, делегирование
лицензионных полномочий органам
исполнительной власти субъектов РФ также
осуществляется Правительством РФ.
Положения о лицензировании в отношении
видов деятельности, лицензирование которых
отнесено к компетенции субъектов РФ,
разрабатываются последними на основе
типовых положений, утверждаемых
Правительством РФ по представлению
профильных министерств и ведомств.
5.
Гласность и открытость лицензирования
создает необходимые условия
противодействия противоправным акциям
должностных лиц государственных органов,
субъектов частного права: любые
юридические и физические лица вправе
получить из реестров лицензий информацию о
конкретных лицензиатах. Принцип открытости
лицензирования распространяется не только
на лицензиатов или соискателей лицензий,
соответствующую информацию из реестров
вправе получить, например, некоммерческие
организации, индивидуальные
предприниматели, другие юридические и
физические лица, заинтересованные в
использовании информации в научных,
коммерческих и иных целях. Об этом нам
говорит ст. 14 Федерального закона от 8
августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании
отдельных видов деятельности".
Методом
обеспечения гласности лицензирования
является обязательное опубликование любых
действующих в этой сфере нормативных актов,
к которым относятся все подзаконные акты,
регламентирующие процедуру
лицензирования,
