Лицензирование как правовая и государственно-управленческая категория
И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ
КАТЕГОРИЯ
А.Б. БАГАНДОВ
А.Б. Багандов,
кандидат юридических наук.
Как
свидетельствует исторический опыт, в
условиях экономического кризиса, в котором
уже довольно длительное время находится
Россия, роль государства не только не
уменьшается, но, напротив, усиливается.
Одним из методов государственного
воздействия на экономику является
разрешительная политика государства,
применяемая в отношении субъектов
экономической деятельности, к которой
относится система
лицензирования.
Активная роль
государства в руководстве экономикой
России определена актом высшей юридической
силы, а также российским законодательством,
что следует из анализа ряда статей
Конституции РФ, Федерального
конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N
2-ФКЗ "О Правительстве Российской
Федерации", а также федеральных законов о
бюджете на текущий год и др. В сфере
разрешительной политики находятся единая
система сертификации, система
государственной регистрации субъектов
экономической деятельности и их прав, а
также система лицензирования.
Этимологически слово "лицензия" происходит
от латинского слова "licentia", которое
переводится как "вольность, свобода делать
что угодно" <1>. Близко к этому
определение, данное в "Юридической
энциклопедии" под редакцией М.Ю. Тихомирова
<2>. "Современный словарь иностранных
слов" дает перевод слова "лицензия" как
"право" и "разрешение" <3>. В российской
правовой доктрине термин "лицензия"
употребляется в двух основных значениях:
как право на осуществление определенного
вида деятельности и как документ,
удостоверяющий наличие такого права. Во
втором значении лицензия представляет
собой особого рода "паспорт юридического
или физического лица (индивидуального
предпринимателя), подтверждающий наличие у
него реальных возможностей и предпосылок
для осуществления конкретного вида
деятельности" <4>. Так, Н.Ю. Круглова
определяет лицензию как официальный
документ, который разрешает осуществление
указанного в нем вида деятельности в
течение установленного срока на
определенных условиях <5>.
--------------------------------
<1> См.: Петрученко
О. Латинско-русский словарь. СПб., 1994. С. 364.
<2> См.: Тихомиров М.Ю. Юридическая
энциклопедия. М., 1995. С. 144.
<3> См.:
Современный словарь иностранных слов. СПб.,
1999. С. 345.
<4> См.: Спектор Е. Разрешение
и лицензия в законодательстве о
лицензировании // Законодательство и
экономика. 2000. N 8 (196). С. 21.
<5> См.:
Круглова Н.Ю. Хозяйственное право. М., 1997. С.
301.
Оспаривать истинность и практическую
целесообразность такого традиционного
представления о лицензии не имеет смысла,
однако действующее лицензионное
законодательство, в частности ст. 2
Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ
"О лицензировании отдельных видов
деятельности", отделяет понятие "лицензия"
от понятия "документ, подтверждающий
наличие лицензии". Согласно указанной норме
лицензия - это специальное разрешение на
осуществление конкретного вида
деятельности при обязательном соблюдении
лицензионных требований и условий,
выданное лицензирующим органом
юридическому лицу или индивидуальному
предпринимателю.
Получение лицензии,
продление срока ее действия, отзыв
лицензии, юридические последствия этих
действий и текущий надзор компетентных
государственных органов за соблюдением
лицензиатом лицензионных условий и
требований регламентируются
соответствующими правовыми нормами.
Следовательно, все отношения, возникающие в
процессе получения, продления, отзыва
лицензии и надзора за деятельностью
лицензиата, являются правовыми, а
совокупность правовых норм, регулирующих
названные отношения, составляет институт
лицензирования. Таким образом, как в
законодательстве, так и в науке понятие
"лицензия" тем или иным образом соотносится
с понятием "разрешение". Следует особо
отметить, что для российского
законодательства характерно
непоследовательное и хаотичное
использование понятий "разрешение" и
"лицензия".
Приведем конкретные примеры.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 24 июля
1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за
осуществлением международных
автомобильных перевозок и об
ответственности за нарушение порядка их
выполнения" <*> международные
автомобильные перевозки иностранными
перевозчиками по территории России
осуществляются в соответствии с
российскими РАЗРЕШЕНИЯМИ и
многосторонними РАЗРЕШЕНИЯМИ (выделено
мной. - А.Б.). И далее статья гласит: "К
международным автомобильным перевозкам
российские перевозчики допускаются при
наличии ЛИЦЕНЗИЙ (выделено мной. - А.Б.) на
указанный вид деятельности. Международные
автомобильные перевозки крупногабаритных
и тяжеловесных грузов осуществляются в
соответствии со СПЕЦИАЛЬНЫМИ РАЗРЕШЕНИЯМИ
(выделено мной. - А.Б.), которые выдаются в
порядке, установленном федеральным органом
исполнительной власти в области дорожного
хозяйства, и которыми могут
предусматриваться обязанности
перевозчиков выполнять перевозки таких
грузов по заранее определенным маршрутам".
В последующих статьях законодатель опять
отталкивается от понятия "специальное
разрешение", из чего (а также из системного
анализа всего Закона) следует сделать вывод
о том, что у понятий "лицензия" и
"специальное разрешение" один и тот же
смысл. Нельзя не отметить, что хаотичное
применение этих понятий в нормативном
правовом акте неоправданно, поскольку
затрудняет понимание его смысла.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1998. N 31.
Ст. 3805.
Другой пример. Согласно ст. 26
Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ
"Об использовании атомной энергии" <*> под
разрешением (лицензией) на право ведения
работ в области использования атомной
энергии понимается надлежаще оформленный
документ, подтверждающий право на
осуществление определенного вида
деятельности при условии обеспечения
безопасности объектов использования
атомной энергии. Разрешения (лицензии) на
право ведения работ в области
использования атомной энергии выдаются
органами государственного регулирования
безопасности. Указанные разрешения
(лицензии) выдаются эксплуатирующим
организациям, а также организациям,
выполняющим работы и предоставляющим
услуги в области использования атомной
энергии. Таким образом, в данном случае
законодатель намеренно отождествляет
понятия "разрешение" и "лицензия", что,
несомненно, снимает многие лишние вопросы и
проблему соотношения этих понятий.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 48.
Ст. 4552.
Между тем проблема их соотношения
имеет не только теоретическое, но и
практическое значение. Дело в том, что в
российском законодательстве нет
определения понятия "разрешение", но
содержится вышеприведенное определение
понятия "лицензия", согласно которому
разрешение - это родовое понятие по
отношению к лицензии. Кроме того, "Толковый
словарь русского языка" С.И. Ожегова и Н.Ю.
Шведовой <*> определяет "разрешение" как
"право на совершение чего-нибудь", а также
"документ, удостоверяющий такое право".
Понятие же лицензии идет под ремаркой
специального термина и рассматривается как
разрешение на ведение какой-либо
деятельности (лицензия на ввоз, вывоз
какого-либо товара). Итак, в русском языке
понятие "лицензия" является производным от
понятия "разрешение". И в то же время оба
понятия являются компонентами одного
разрешительного режима: юридическое или
физическое лицо, подав в соответствующий
орган заявление о разрешении совершить
определенные действия, получает разрешение
или лицензию от государства.
--------------------------------
<*> См.: Ожегов С.И.,
Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского
языка: 72500 слов и 7500 фразеологических
выражений / Российская академия наук.
Институт русского языка; Российский фонд
культуры. М., 1993. С. 268.
Понятие
"лицензирование" как разновидность
государственной политики в обиход
отечественной правовой науки было введено
относительно недавно несмотря на то, что
попытки введения лицензирования
предпринимались задолго до этого.
Применение методов лицензирования в
условиях советской правовой системы было
весьма ограниченным. В "Большом
экономическом словаре" термин
"лицензирование" трактуется как "выдача
разрешения на право проведения тех или иных
операций" <*>. В одних нормативных
правовых актах лицензирование относится
законодателем к функциям государственной
власти, другие включают лицензирование в
перечень обязанностей государственных
органов <**>. Кроме того, законодатель,
употребляя термин "лицензирование", часто
подменяет его словосочетанием "выдача
лицензий".
--------------------------------
<*>
См.: Большой экономический словарь //
Правовая культура. 1994. С. 217.
<**> См.,
напр.: ст. 10 Закона РСФСР "О милиции" //
Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. С.
503.
Лицензирование представляет собой
сложное, многоаспектное социально-правовое
явление, которое рассматривается с разных
сторон. Проблема государственного
администрирования лицензионной
деятельности, степень актуальности которой
на протяжении пятнадцатилетия российских
реформ постоянно возрастала, в последнее
время достигла своего апогея, о чем говорит
постоянное обращение к ней со стороны
официальных властей, в частности факт
принятия за последние восемь лет двух
федеральных законов о лицензировании
отдельных видов деятельности (Федеральные
законы от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ и от 8
августа 2001 г. N 128-ФЗ).
В статье 2
Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ
"О лицензировании отдельных видов
деятельности" <*> дается новое легальное
определение лицензирования, под которым
понимаются мероприятия, связанные с
предоставлением лицензий, переоформлением
документов, подтверждающих наличие
лицензий, приостановлением действия
лицензий в случае административного
приостановления деятельности лицензиатов
за нарушение лицензионных требований и
условий, возобновлением или прекращением
действия лицензий, аннулированием
лицензий, контролем лицензирующих органов
за соблюдением лицензиатами при
осуществлении лицензируемых видов
деятельности соответствующих лицензионных
требований и условий, ведением реестров
лицензий, а также с предоставлением в
установленном порядке заинтересованным
лицам сведений из реестров лицензий и иной
информации о лицензировании.
--------------------------------
<*> В ред.
Федерального закона от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ.
В
прежних редакциях Закона о лицензировании
оно определялось как мероприятия,
связанные с предоставлением лицензий,
переоформлением документов,
подтверждающих наличие лицензий,
приостановлением, возобновлением действия
и аннулированием лицензий и контролем
лицензирующих органов над соблюдением
лицензиатами при осуществлении
лицензируемых видов деятельности
лицензионных требований и условий <*>.
Сравнивая содержательную часть этих
определений, можно констатировать, что,
во-первых, определение лицензирования
стало более точным (с подробным указанием
тех мероприятий, которые составляют суть
лицензирования), во-вторых, законодательно
закреплено, что в мероприятия, связанные с
лицензированием, включаются ведение
реестров лицензий и предоставление
заинтересованным лицам сведений из этих
реестров и иной информации о
лицензировании. Важно, что ранее из
контекста определения следовало, что суть
этих мероприятий в большей степени
тяготеет к контролю лицензирующих органов
за действиями лицензиатов. В новом же
определении понятия лицензирования в
большей степени раскрываются права
лицензиатов и заинтересованных лиц.
--------------------------------
<*> Как видим, в этом
легальном определении законодатель делал
явный "бюрократический" акцент на то, что
лицензирование представляет собой
комплекс действий лицензионных органов
государства.
Переход от
административно-командной системы
управления экономикой к рыночной
объективно потребовал создания в России
эффективного и реально действующего
института лицензирования. В этой связи были
приняты Постановление Совета Министров РФ
от 27 мая 1993 г. N 492 "О полномочиях органов
исполнительной власти краев, областей,
автономных образований и города
федерального значения по лицензированию
отдельных видов деятельности" (утратило
силу) и Постановление Правительства РФ от 24
декабря 1994 г. N 1418 "О лицензировании
отдельных видов деятельности" (утратило
силу).
Наибольшие темпы развития
института лицензирования наблюдались в
период 1995 - 1998 гг., когда получила
распространение практика регулирования
лицензионных отношений постановлениями
Правительства РФ и, в значительно меньшем
объеме, указами Президента РФ. Важную роль в
развитии института лицензирования сыграло
принятие в 1994 и 1996 гг. двух частей ГК РФ.
Действительно, с принятием части первой ГК
РФ проблема адекватного соотношения
лицензионного регулирования в федеральных
законах и подзаконных актах стала одной из
наиболее актуальных. Практически все виды
коммерческой (а также отдельные виды
некоммерческой) деятельности в это время
подлежали лицензированию и, следовательно,
надзору со стороны государства <*>.
Легитимная предпринимательская
деятельность сдерживалась ввиду явно
недостаточного развития правового
базиса.
--------------------------------
<*> В
Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ
"О лицензировании отдельных видов
деятельности" этот аспект нашел отражение в
ст. 12, в которой говорится о контрольной
(надзорной) деятельности за соблюдением
лицензиатом лицензионных требований и
условий.
Действительно, в российской
правовой системе лицензионное право
следует понимать как институт
административного права, представляющий
собой совокупность норм права,
регулирующих определенную обособленную
группу общественных отношений, возникающих
в связи с применением лицензирования как
формы государственного административного
воздействия на экономические процессы с
целью приведения их в соответствие с
интересами общественной и государственной
пользы. Иными словами, лицензионное право
Российской Федерации - это совокупность
норм права, регулирующих общественные
отношения по лицензированию различных
видов деятельности в рамках
административного права. Приведенное
определение в части отнесения института
лицензирования к отрасли
административного права является
авторским и небесспорным. Так,
предпринимательское (хозяйственное) право
относит лицензирование к своей сфере
регулирования. Обосновывается такая
позиция тем, что помимо
предпринимательских отношений и отношений
по государственному регулированию
хозяйствования в целях обеспечения
интересов государства и общества,
предпринимательское право включает в себя
совокупность норм права, регулирующих
тесно связанные с предпринимательскими
"иные" отношения, в том числе
некоммерческого характера. К последним (т.е.
"иным" отношениям) наряду с отношениями по
регистрации, ликвидации хозяйствующих
субъектов, сертификации продукции
