О правовом статусе саморегулируемых организаций арбитражных управляющих
АРБИТРАЖНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ
Н.В.
ОСАДЧАЯ
Н.В. Осадчая, младший научный
сотрудник Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской
Федерации.
Принятие Федерального закона
от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ <*> "О
несостоятельности (банкротстве)" (далее по
тексту - Закон о банкротстве) положило
начало третьему этапу правового
регулирования несостоятельности
(банкротства). Первый этап традиционно
связывают с периодом действия Закона
Российской Федерации "О несостоятельности
(банкротстве) предприятий" от 19 ноября 1992 г. N
3929-1 <**>, положившего начало возрождению
данного института в России после
десятилетий забвения, а второй - с периодом
действия Федерального закона "О
несостоятельности (банкротстве)" от 8 января
1998 г. N 6-ФЗ <***>, значительно изменившего
правовое регулирование по сравнению с
Законом 1992 г.
--------------------------------
<*>
СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
<**> Российская
газета. 1992. N 279.
<***> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст.
222.
К моменту принятия ныне действующего
Закона о банкротстве объективно
существовала необходимость реформирования
как института несостоятельности в целом,
так и отдельных его составляющих.
В
частности, одной из ключевых фигур любого
дела о банкротстве является арбитражный
управляющий, на которого возложено
непосредственное проведение процедур
банкротства. С усложнением практики
проведения указанных процедур выявилась
потребность в установлении таких норм,
которые способствовали бы укреплению
независимости (юридической и материальной)
арбитражного управляющего, привлечению
компетентных, опытных специалистов,
усилению контроля арбитражного суда за их
деятельностью. В этих целях Закон о
банкротстве предусмотрел обязательное
членство в саморегулируемой организации
арбитражных управляющих (далее - СРО),
призванной, в первую очередь,
контролировать профессиональную
деятельность своих членов.
С одной
стороны, такое решение законодателя вполне
объяснимо и оправданно. Саморегулируемые
организации арбитражных управляющих новы
для российского законодательства, однако
принципиально новым этот институт не
является. Определенный опыт эволюции
данного института имеется на рынке ценных
бумаг. На сегодняшний день в свете
начавшейся административной реформы
вопрос о статусе саморегулируемых
организаций заслуживает особого внимания.
Так, Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824
"О мерах по проведению административной
реформы в 2003 - 2004 годах" развитие
саморегулируемых организаций в области
экономики провозглашено в качестве одного
из приоритетных направлений
административной реформы. Отражением
данного направления можно считать также
активную разработку проекта Закона "О
саморегулируемых организациях" думскими
комитетами и принятие Государственной
Думой Федерального Собрания Российской
Федерации одного из таких проектов 14
октября 2003 г. <*>.
--------------------------------
<*> См.:www.duma.gov.ru.
Однако появление СРО с
самого начала было подвергнуто критике. По
мнению В.В. Витрянского, такая новелла не
только не способствует устранению
недостатков в действующем
законодательстве, наоборот, ее реализация
может породить проблемы, с которыми ранее
не сталкивались ни должники, ни кредиторы,
ни арбитражные суды. В.В. Витрянский
характеризует саморегулируемые
организации как "превращающие арбитражного
управляющего в один из элементов огромного
и непонятного механизма, способного
погубить эту новую профессию", критикуя как
концептуальные, так и отдельные
процедурные вопросы их деятельности
<*>.
--------------------------------
<*>
Научно-практический комментарий
(постатейный) к Федеральному закону "О
несостоятельности (банкротстве)" / Под ред.
проф. В.В. Витрянского. М.: Статут, 2003. С.
21.
Какие же проблемы возникают в
закреплении правового статуса и в практике
деятельности саморегулируемых организаций
арбитражных управляющих?
Одним из явных
недостатков установленного порядка
деятельности саморегулируемых организаций
арбитражных управляющих многие называют
принцип обязательного участия арбитражных
управляющих в саморегулируемых
организациях. Согласно положениям Закона
основным среди требований к арбитражным
управляющим является членство в одной (и
только одной) из саморегулируемых
организаций. Главным аргументом
противников установления такого принципа
является несоответствие его самой сути
антикризисного управления, что связано с
несовершенством процедуры утверждения
арбитражного управляющего и участия СРО в
деле о несостоятельности в целом.
Суть
настоящей конструкции, по мнению некоторых
авторов, состоит в том, что
саморегулируемая организация арбитражных
управляющих ставит своей реальной целью не
профессиональную подготовку своих членов,
а решение вопросов их "трудоустройства"
<*>. Именно об этом свидетельствует
анализ норм, регулирующих порядок участия
саморегулируемых организаций арбитражных
управляющих в деле о банкротстве. Как
отмечает Е.А. Павлодский, членство в СРО не
должно быть обязательным, в противном
случае оно превращается в допуск к
профессиональной деятельности.
Жизнеспособность СРО зависит от того, в
какой мере они смогут отстаивать интересы
предпринимателей, не сливаясь с
государственными органами. При этом в
порядке исключения в отдельных видах
деятельности, связанных в основном с
осуществлением публично-правовых функций,
в соответствии с действующим
законодательством членство в СРО может
быть обязательным, как это имеет место в
отношении регистраторов и
специализированных депозитариев. Тем не
менее и в этом случае, по мнению Е.А.
Павлодского, целесообразно установить
право не вступать в саморегулируемую
организацию, и именно такой путь выбрали
профессиональные участники рынка ценных
бумаг.
--------------------------------
<*>
Павлодский Е.А. Саморегулируемые
арбитражные управляющие // Закон. 2003. N
8.
Представляется, что проблема
обязательности или добровольности
вступления в СРО должна решаться исходя из
той роли, которая отводится
саморегулируемым организациям в той или
иной сфере. Для этого необходимо обратиться
к разграничению видов СРО в зависимости от
концепции (модели) саморегулирования, на
основе которых создаются те или иные
организации.
Существуют три основных
модели функционирования саморегулирования
в мировой практике <*>. Первая -
делегированное саморегулирование -
предполагает передачу государством части
функций (лицензирование, контроль, надзор)
органу, контролируемому членами
организации, которая, в свою очередь,
является объектом управления. Сущность
такой модели состоит в том, что задача
принятия решений возлагается на субъектов,
обладающих более богатым опытом и имеющих
представление о том, каким должно быть
регулирование в данной области. При
функционировании саморегулирования такого
вида необходимо соблюдение следующих
важнейших принципов: 1) четкое установление
в законе обязательных условий и требований
к саморегулируемым организациям, в том
числе условий делегирования им полномочий;
2) недопущение превращения СРО как
профессиональных ассоциаций в закрытые
непрозрачные системы; 3) открытость СРО,
подразумевающая создание внутренних и
внешних механизмов контроля государства и
общества за их деятельностью; 4) избежание
двойного регулирования участников рынка -
членов СРО; 5) независимость СРО и ее
участников друг от друга. К недостаткам
данной модели относится создание угрозы в
отношении конкуренции на данном сегменте
рынка, в связи с чем необходимо
установление контроля антимонопольного
органа за деятельностью СРО.
--------------------------------
<*> Перегудов И.В.,
Тай Ю.В. Саморегулируемые организации
арбитражных управляющих // Вестник ВАС РФ.
2003. N 7. С. 135 - 139.
Вторая модель -
добровольное саморегулирование - основана
на волеизъявлении отдельных участников
рынка, которые берут на себя обязательство
поступать согласно установленному ими
порядку, выходящему за рамки требований
норм права. Участие государства в создании
таких объединений исключается, но это не
исключает того, что добровольное
саморегулирование может стать
обязательным. Целью функционирования
саморегулирования в данном случае является
достижение конкурентного преимущества за
счет демонстрирования соответствия более
высоким стандартам, т.е. положительного
влияния участия в СРО на деловую репутацию.
Роль государства при этом ограничивается
антимонопольным регулированием с целью
недопущения ограничения конкуренции и
введения в заблуждение потребителей путем
незаконного использования логотипа
саморегулируемой организации.
Третья -
смешанная модель саморегулирования -
предусматривает передачу государством
части своих функций органу
саморегулирования, тогда как за
государством остается часть полномочий
прежде всего принудительного характера.
Смешанное саморегулирование в основе своей
должно быть добровольным. Важно, что
полномочия регулирования в данном случае
не делегируются: механизм
саморегулирования запускается в действие,
но, если он оказывается неэффективным,
прибегают к государственному механизму
воздействия.
Представляется, что именно
из принадлежности саморегулирования к той
или иной модели и следует исходить при
анализе содержания, принципов и значения
данного явления в регламентации
общественных отношений. Из трех описанных
моделей схему организации
саморегулируемых организаций арбитражных
управляющих в России правильнее всего
отнести к делегированному
саморегулированию, поскольку они наделены
в какой-то степени
государственно-властными полномочиями в
сфере контроля за своими членами.
Однако в таком случае заслуживает особого
внимания вопрос о соблюдении тех принципов,
которые лежат в основе такой модели, а
именно: принципов избежания двойного
регулирования членов СРО и независимости
СРО и ее участников друг от друга. Первому
принципу не соответствуют положения Закона
о банкротстве, согласно которым
регулирующий орган наделен рядом
контролирующих функций не только по
отношению к саморегулируемым организациям
арбитражных управляющих, но и
непосредственно по отношению к арбитражным
управляющим. Также отметим, что помимо
правил профессиональной деятельности,
утверждаемых саморегулируемой
организацией, существуют также правила,
устанавливаемые Правительством.
Что же
касается принципа независимости членов СРО
и ее участников, то из анализа тех
положений, которые регулируют порядок
взаимодействия арбитражных управляющих и
СРО (в частности, в отношении вопросов
ответственности арбитражного
управляющего), с неизбежностью следует
вывод о несоблюдении данного принципа на
практике.
Таким образом, налицо явное
противоречие идеи саморегулирования
деятельности арбитражных управляющих
принципам, которые должны лежать в основе
регулирования их деятельности. Насколько
такое отступление целесообразно - должна
показать в ближайшем будущем практика
взаимодействия саморегулируемых
организаций, регулирующего органа, а также
действия норм, утверждающихся
Правительством в целях регулирования
деятельности арбитражных управляющих.
Сама идея обязательности вступления в
саморегулируемую организацию должна быть
все же пересмотрена, поскольку при
определении принципа участия в СРО не менее
важно учитывать специфику той области
деятельности, в которой предполагается их
развитие, а также практику
функционирования саморегулирования в
конкретной стране или же сфере
деятельности на определенном этапе
развития общества. Существующий опыт
деятельности СРО в России приводит к
неизбежному выводу, что членство в СРО
арбитражных управляющих должно носить
добровольный характер, а государству нужно
четко определить круг полномочий и
ответственности СРО, с обязательным
жестким и непосредственным контролем за их
деятельностью со стороны регулирующего
органа <*>.
--------------------------------
<*>
Перегудов И.В., Тай Ю.В. Саморегулируемые
организации арбитражных управляющих //
Вестник ВАС РФ. 2003. N 8. С. 125.
Помимо
обозначенной сущностной проблемы
правового регулирования деятельности СРО
арбитражных управляющих, заключающейся в
самих задачах, целях и принципах их
функционирования, анализ норм,
регулирующих порядок деятельности СРО
арбитражных управляющих, позволяет
выделить несколько блоков проблем,
возникающих в процессе практического
осуществления ими своих полномочий.
1.
Проблемы конкретизации требований к
саморегулируемым организациям арбитражных
управляющих <*>. Так, неясны мотивы
установления необходимого количества
членов СРО - сто участников. По мнению
некоторых авторов, это будет
препятствовать созданию новых
саморегулируемых организаций в дальнейшем,
поскольку требование о наличии не менее 100
членов в сочетании с предписанием
арбитражному управляющему состоять только
в одной СРО неизбежно наводит на
размышления о том, каким образом возможно
создание новых СРО арбитражных
управляющих. Такие рассуждения, а также
вывод о необходимости отнесения упомянутых
положений Закона о банкротстве в статью о
переходном периоде представляются вполне
обоснованными.
--------------------------------
<*> Там же. С. 128.
Кроме того, нуждаются в
разрешении вопросы формирования
компенсационного фонда (имущества общества
взаимного страхования). В свете данной
проблемы следует также уделить внимание
обеспечению финансовой
незаинтересованности арбитражного
управляющего в сочетании с высокими
требованиями по отношению к их
материальному благосостоянию.
2.
Проблемы участия СРО арбитражных
управляющих в делах о банкротстве. В
частности, не решены вопросы о том, кто
должен представлять кандидатуры
арбитражного управляющего при отстранении
или освобождении предыдущего арбитражного
управляющего, а также о том, каким образом
происходит выбор СРО для назначения
арбитражного управляющего при отсутствии
указания в заявлении саморегулируемой
организации. Кроме того, необходимо
установить ответственность СРО за
непредставление арбитражному суду списка
кандидатур арбитражных управляющих и, по
возможности, усилить значение арбитражного
суда при утверждении арбитражного
управляющего, не ограничивая его лишь ролью
статиста, заключающейся в заполнении
стандартных бланков определений <*>.
--------------------------------
<*> Перегудов И.В.,
Тай Ю.В. Указ. соч. С. 128.
3. Проблемы
взаимодействия арбитражных управляющих с
саморегулируемыми организациями.
Трудности вызывает отсутствие
регулирования порядка разрешения вопросов
между членами и руководством СРО в таком
важном вопросе, как исключение
арбитражного управляющего из
саморегулируемой организации и
невозможность дальнейшего исполнения его
обязанностей. Так, в случае отмены или
признания недействительным решения об
исключении арбитражного управляющего из
СРО, послужившего основанием для
отстранения арбитражным судом
утвержденного арбитражного управляющего,
он не может быть восстановлен
