Правовые проблемы использования земель сельских поселений в целях строительства
СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ В ЦЕЛЯХ
СТРОИТЕЛЬСТВА
Е.В. КУРАКИНА
Е.В.
Куракина, аспирантка Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской
Федерации.
Исторически для основной
массы сельских поселений характерна
бытовая неустроенность. Комплексную
застройку и благоустройство из 153 тыс.
сельских поселений имеют только 10 тыс.
Выборочно обустроены примерно 50 тыс.
поселений, а более 90 тыс. не вовлечены в этот
процесс.
При том, что темпы
экономического развития не стоят на месте,
а сложившаяся ситуация в сельских
поселениях не является показательной,
необходимо улучшать условия жизни, начиная
с развития строительства на землях
поселений.
Правовое обеспечение
строительства на землях сельских поселений
недостаточно разработано, необходимы
усовершенствования в этой области.
В
соответствии с Земельным кодексом РФ (далее
- ЗК РФ) землями поселений признаются земли,
используемые и предназначенные для
застройки и развития сельских поселений и
отделенные их чертой от земель других
категорий (ст. 83). Однако данное определение
весьма общее. Земли сельских поселений - это
земли, используемые и предназначенные для
застройки, благоустройства и развития
сельских поселений, населенных пунктов в
сельской местности (село, станица, деревня,
хутор, кишлак, аул и иные населенные пункты
в сельской местности), жители которых
заняты ведением сельского и лесного
хозяйства, переработкой
сельскохозяйственной продукции,
рыболовством и другими характерными для
сельской местности видами деятельности.
Понятие сельских поселений было
выработано еще в начале ХХ в. Сельскими
признавались все поселения, не отнесенные к
категории городских, а также удаленные от
городов населенные пункты при фабриках,
заводах и рудниках, поселки
(транспортников, лесорубов и геологов).
Кроме того, поселения, насчитывающие менее
трех тысяч человек, относились к сельским
населенным пунктам.
В литературе 60 - 70-х
гг., посвященной градостроительству,
большое внимание уделялось детальной
классификации поселений с учетом
численности населения и экономичности.
Поселения делились на три категории:
большие, средние и небольшие, каждая
подразделялась на группы и классы.
Позже в Советском энциклопедическом
словаре земли сельских поселений были
определены так - сельские поселения как
населенные места или населенные пункты, не
соответствующие критериям, установленным в
данной стране для городских поселений. К
сельским поселениям относятся пункты,
жители которых заняты сельским или лесным
хозяйством, промысловой охотой и т.п.
В
Градостроительном кодексе РФ 1998 г. дана
классификация типов поселений. Все
поселения России подразделяются на два
основных типа: городские и сельские,
которые, в свою очередь, имеют несколько
видов. Сельские поселения подразделялись
на четыре вида в зависимости от численности
населения: малые - менее 200 человек, средние -
от 200 до 1000 человек, большие - от 1000 до 5000
человек и более, крупные - от 5000 человек
<*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ.
1998. N 19. Ст. 2069.
В действующем
Градостроительном кодексе РФ этого
определения сельских поселений нет.
Возможно, нужно сделать отсылочную норму на
Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации", в котором определено
понятие земель сельских поселений.
Сельское поселение - это один или несколько
объединенных общей территорией сельских
населенных пунктов (сел, станиц, деревень,
хуторов, кишлаков, аулов и др.), в которых
местное самоуправление осуществляется
населением непосредственно и (или) через
выборные и иные органы местного
самоуправления.
Все поселения, за
исключением городских округов, а также
возникающие на поселениях с низкой
плотностью населения межселенные
территории входят в состав муниципальных
районов. Территорию поселения, как правило,
составляют исторически сложившиеся земли
населенных пунктов, прилегающие к ним земли
общего пользования, территории
традиционного природопользования
населения соответствующего поселения,
рекреационные земли, земли для развития
поселения. В состав территории поселения
входят земли независимо от форм
собственности и целевого назначения.
Согласно Закону "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" в границах сельского
поселения могут находиться один сельский
населенный пункт с численностью населения,
как правило, более 1000 человек (для
территории с высокой плотностью населения -
более 3000 человек) и объединенные общей
территорией несколько сельских населенных
пунктов с численностью населения менее 1000
человек каждый (для территории с высокой
плотностью населения - менее 3000 человек
каждый). Размеры территории поселения
устанавливаются с учетом численности его
населения.
Обсуждение, решение вопросов
планирования застройки земель сельских
поселений, территориальное зонирование
земель поселений, установление правил
землепользования и застройки земель
сельских поселений, изъятие земельных
участков в границах поселения для
муниципальных нужд, в том числе путем
выкупа, осуществление земельного контроля
над использованием земель поселения
относятся к вопросам местного значения.
Планирование использования земель
поселений является составной частью
градостроительного планирования развития
Российской Федерации и ее субъектов,
которое, в свою очередь, является частью
социально-экономического планирования
страны. При разработке целевых программ
разного уровня и программ
социально-экономического развития
территорий РФ, территорий субъектов
Федерации, а также территорий
муниципальных образований должны
учитываться градостроительные
требования.
Градостроительное
планирование и развитие территорий
поселений, в том числе сельских, их
застройка осуществляются посредством
разработки градостроительной
документации. Существует две основные
формы градостроительной документации:
документация о градостроительном
планировании и документация о застройке.
Градостроительная документация о
градостроительном планировании развития
территорий имеет двухуровневую систему:
федеральный и региональный.
На
федеральном уровне разрабатываются и
утверждаются Генеральная схема расселения
и консолидированные схемы. Основные
требования к разработке и согласованию
Генеральной схемы расселения утверждены
Постановлением Правительства РФ от 5 апреля
1999 г. N 370 "О разработке и согласовании
Генеральной схемы расселения на территории
РФ и основных положений Генеральной схемы
расселения на территории РФ" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 15. Ст.
1820.
Правовое значение Генеральной схемы
состоит в том, что она обосновывает и
определяет основные направления
федеральной градостроительной политики,
служит основой взаимодействия органов
государственной власти и местного
самоуправления по обеспечению
регионального градостроительного
планирования, а также разработки
консолидированных схем.
Консолидированные схемы содержат
положения о планировании территории двух и
более субъектов Федерации или частей их
территорий. Их назначение заключается в
том, чтобы обеспечить взаимное
согласование интересов нескольких
субъектов при осуществлении федеральной и
региональной градостроительной
деятельности. Они служат основой для
разработки градостроительной документации
уровня субъекта Федерации. Основные
требования к разработке и согласованию
консолидированных схем утверждены
Постановлением Правительства РФ от 25
августа 1999 г. N 941 "О разработке и
согласовании консолидированных схем
градостроительного планирования и
основных положений консолидированных схем
градостроительного планирования" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 35. Ст.
4323.
На уровне субъектов Федерации
разрабатываются и утверждаются
территориальные комплексные схемы
градостроительного планирования развития
территорий субъектов и частей территорий
субъектов Федерации. При разработке
территориальных комплексных схем субъекту
Федерации следует учитывать
социально-экономические и
природно-климатические условия своего
региона. Территориально комплексные схемы
не должны противоречить градостроительной
документации о планировании развития
территорий РФ.
Элементом
градостроительного планирования и
планирования использования земель
поселений является зонирование
территорий.
Порядок использования
земель поселений определяется в
соответствии с зонированием их
территорий.
Территория поселения в
пределах его административных границ
делится на территориальные зоны, которые
фиксируются на карте зонирования.
Документы зонирования территорий
утверждаются и изменяются нормативными
правовыми актами местного самоуправления
(правилами землепользования и
застройки).
Для каждой зоны
устанавливаются градостроительные
регламенты, определяющие основу правового
режима отдельных земельных участков,
относящихся к конкретной зоне.
Земельное законодательство
предусматривает, что черта поселений, в том
числе сельских, представляет собой внешние
границы земель сельских поселений,
отделяющие эти земли от земель иных
категорий.
Черта поселений должна
устанавливаться по границам земельных
участков, предоставленных гражданам и
юридическим лицам на основании
утвержденной градостроительной и
землеустроительной документации. Проект
черты поселения относится к
градостроительной документации.
Статья
85 ЗК РФ определяет порядок состава земель
поселений и территориальное
зонирование.
В состав земель сельских
поселений могут входить земельные участки,
отнесенные в соответствии с
градостроительными регламентами к
следующим территориальным зонам:
1)
жилым;
2) производственным;
3)
инженерных и транспортных
инфраструктур;
4) рекреационным;
5)
сельскохозяйственного использования;
6)
специального назначения;
7) военных
объектов;
8) иным территориальным
зонам.
Границы территориальных зон
должны отвечать требованиям
принадлежности каждого земельного участка
только к одной зоне.
Правилами
землепользования и застройки
устанавливается градостроительный
регламент для каждой территориальной зоны
индивидуально с учетом особенностей ее
расположения и развития, а также
возможности территориального сочетания
различных видов использования земельных
участков (жилого, производственного,
рекреационного и др.).
Для земельных
участков, расположенных в границах одной
территориальной зоны, устанавливается
единый градостроительный регламент.
Градостроительный регламент
территориальной зоны определяет основу
правового режима земельных участков, равно
как всего, что находится над и под
поверхностью земельных участков и
используется в процессе застройки и
последующей эксплуатации зданий, строений
и сооружений. Градостроительные регламенты
обязательны для исполнения всеми
собственниками земельных участков,
землепользователями, землевладельцами и
арендаторами земельных участков
независимо от форм собственности и иных
прав на земельные участки.
Указанные
лица могут использовать земельные участки
в соответствии с любым предусмотренным
градостроительным регламентом для каждой
территориальной зоны видом разрешенного
использования.
Земельные участки в
составе жилых зон предназначены для
застройки жилыми зданиями, а также
объектами культурно-бытового и иного
назначения.
Жилые зоны могут
предназначаться для индивидуальной жилой
застройки, малоэтажной смешанной жилой
застройки, а также иных видов застройки
согласно градостроительным регламентам.
Вторая форма градостроительной
документации, предусмотренной
градостроительным законодательством РФ, -
градостроительная документация о
застройке. Она разрабатывается на основе
документации о градостроительном
планировании развития поселений и правил
застройки по заказу застройщиков или
органов местного самоуправления за счет их
средств и регулирует отношения застройки
городских и иных поселений в России.
Градостроительная документация включает в
себя проекты планировки частей территорий
поселений, проект межевания территорий,
проект застройки элементов планировочной
структуры поселения (квартал,
микрорайон).
Необходимо отметить, что во
многих сельских поселениях такие правила
не в полной мере исполняются. В реальной
жизни происходит так, что не всегда
собственник согласовывает новую постройку
с должностными органами.
Собственники
жилых домов в секторе малоэтажного
строительства возводят трех-,
четырехэтажные дома. На земельном участке,
изначально отведенном для садоводства и
огородничества, возводят капитальные
строения.
Причины могут быть разные.
Возможно, это обусловлено тем, что
недостаточно четко урегулирована
процедура застройки на местном уровне.
Поэтому необходимо разработать правила
застройки непосредственно с учетом
специфики каждого поселения.
Земельные
участки в сельских поселениях пользуются
весьма повышенным спросом. Как правило,
ведение строительства не контролируется,
застройка производится бессистемно.
Возможно, целесообразно принять "Порядок
разработки и принятия застройки территорий
поселений" на муниципальном уровне.
С
целью предотвращения ухудшения ситуации в
области социального развития на селе,
решения жилищных проблем сельского
населения, инженерного обустройства
сельских муниципальных образований 3
декабря 2002 г. Правительство РФ
Постановлением N 858 утвердило Федеральную
целевую программу "Социальное развитие
села до 2010 года".
Основным приоритетным
направлением является создание условий для
реализации сельскими гражданами права на
жилище, выполнение пилотных проектов
застройки.
В целях комплексной
застройки и благоустройства сельских
поселений подготовлен совместный Приказ
Министерства сельского хозяйства РФ с
Госстроем России от 29 октября 2003 г. N 1403/411 "О
проведении конкурса на лучшую застройку и
благоустройство поселений".
Минсельхоз
и Госстрой России приняли совместно еще
один Приказ - от 15 сентября 2003 г. N 1315/345 "О
проведении механизма ипотечного жилищного
кредитования по использованию механизма
ипотечного жилищного кредитования в рамках
реализации мероприятий федеральной
целевой программы "Социальное развитие
села до 2010 года".
Финансовое и ресурсное
обеспечение Программы осуществляется за
счет средств федерального бюджета, средств
бюджетов субъектов Федерации и
внебюджетных источников.
Федеральная
целевая программа "Социальное развитие
села до 2010 года" начала работать с 2003 г. На
сегодняшний день можно наблюдать некоторые
результаты ее исполнения (например,
реализованы проекты комплексной застройки
в поселке Варницы Тотемского района
Вологодской области и в деревне Колтубан
Баймакского района Республики
Башкортостан).
В заключение хотелось бы
отметить, что земельные участки для
развития сельских поселений необходимо
выбирать с учетом возможности их
рационального функционального
использования с учетом
санитарно-гигиенических показателей,
водных, территориальных ресурсов,
состояния окружающей среды, а также с
учетом прогноза изменения на перспективу
природных и других условий. Проектировка
застройки должна производиться с учетом
элементов системы расселения на территории
сельского поселения. При этом следует
учитывать формирование единых для систем
расселения социальной, производственной,
инженерно-транспортной и других
инфраструктур, а также развиваемые на
перспективу культурно-бытовые и
рекреационные связи в пределах зоны
влияния поселения - центра системы
расселения.
Законодательство и
экономика, 2005, N 10
