Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности в рф и концепция публичной собственности
Отсутствие четкости в позиции
законодателя, излишнее внимание к защите
форм собственности "равным образом"
(Конституция) или к участию в
гражданско-правовых отношениях "на равных
началах" (ГК), вполне понятные в качестве
реакции на социалистические отношения
(понятные как определенная эмоция, но не как
правовое оформление решения проблемы
разграничения публичной и частной сфер и
защиты частной сферы от интервенции
государства), в целом дезориентируют
правоприменителя особенно тогда, когда ему
приходится увязывать эти положения с явно
(и неизбежно) устанавливаемыми
законодательными актами особыми режимами
различных видов государственного
имущества. Кроме того, поскольку общие
критерии и принципы отсутствуют,
правоприменителю трудно уловить логику
законодателя, запрещающего применение
гражданско-правовых процедур в отношении
государственного имущества в одном случае
и разрешающего в другом. Однако дело даже не
в проблемах правоприменения, хотя для
практики реализации законодательства они
ключевые, а в том, насколько при этом
законодатель ориентирован на
последовательную линию регулирования
статуса государственной собственности и в
чем она состоит.
2. Понятие "публичная
собственность" и проблемы текущего
законодательства
Можно поставить вопрос
и иначе: может быть, и не нужно введение
понятия "публичная собственность" в
российское законодательство и создание
правовой конструкции публичной
собственности? Без этого российское
законодательство обходится уже десять лет
с момента принятия Конституции. Может быть,
оно не требуется и дальше?
Разумеется,
концепция публичной собственности не
является панацеей от всех бед
законодательства, это только один из путей
решения его проблем. Однако некоторые
проблемы, связанные с регулированием
статуса имущества, находящегося в
государственной собственности, она
позволяет решать гораздо эффективнее, чем
это делается в настоящее время. Поскольку в
рамках статьи нет возможности
проанализировать все необходимые акты,
обозначим только некоторые из таких
возможностей.
Во-первых, одной из пока
не решенных проблем является проблема
освобождения государства от выполнения
полномочий и функций, доставшихся ему в
наследство от предшествующей
государственности и считающихся на данном
этапе несвойственными современному
демократическому государству. Этот процесс
идет в разных формах и осуществляется
разными методами, в том числе и в виде
требования более жесткой "привязки"
имущества, находящегося в государственной
собственности, к осуществляемым публичным
функциям. Наиболее явно на законодательном
уровне это было выражено в формулировках
Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ о
внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации". В новой редакции ст.
26.11 "Собственность субъекта Российской
Федерации" содержит не только упоминание об
имуществе как таковом, но и о его
назначении. При этом большей частью это
назначение привязано к осуществляемой
публичной функции. Закон, таким образом,
"напоминает" органам субъектов Федерации о
необходимости избавиться от имущества,
которое не требуется для выполнения
публичных функций. Это - положительная
сторона Закона. Недостатком, на наш взгляд,
является то, что описанное в статье
имущество по своему характеру должно иметь
разный статус. Например, здесь в одном ряду
оказались "нежилые помещения для
размещения органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и
"снаряжение, необходимое для тушения
пожаров". Кроме того, некоторые
формулировки достаточно "растяжимы", и при
желании в них может быть вложено разное
содержание. Нельзя не заметить, что такой же
подход к правовому регулированию применен
в ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации".
Эта же линия прослеживается
в последних правительственных актах:
акцент на связи между функциями
государственного органа и используемым им
имуществом сделан в постановлениях
Правительства об агентствах (ч. 2 п. 3
Постановления Правительства Российской
Федерации от 8 апреля 2004 г. N 190 "Вопросы
Федерального агентства по промышленности",
ч. 2 п. 3 Постановления Правительства
Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. N 195
"Вопросы Федерального космического
агентства", ч. 2 п. 3 Постановления
Правительства Российской Федерации от 8
апреля 2004 г. N 196 "Вопросы Федерального
агентства по строительству и
жилищно-коммунальному хозяйству", ч. 2 п. 3
Постановления Правительства Российской
Федерации от 8 апреля 2004 г. N 197 "Вопросы
Федерального агентства по энергетике" и
др.).
Таким образом, можно говорить о
стремлении законодателя более четко
выделить имущество, используемое именно
для осуществления публичных функций. Хотя в
этих актах, безусловно, заложены основы
сужения круга имущества, находящегося в
государственной собственности, однако
вызывает сомнение, что они обеспечивают
единство в понимании данных норм. Кроме
того, здесь имеет место определенная
политическая линия в законодательстве,
которую может сменить другая. Формирование
правовой конструкции публичной
собственности поднимает правовое
регулирование на новый уровень увязки с
публичными функциями.
Введение в эти и
другие аналогичные акты понятия "публичной
собственности" с конкретным правовым
содержанием, кроме того, возможно, создало
бы некий объективный критерий для оценки
состава имущества, находящегося в
государственной собственности, поскольку
выделило бы имущество, прямо связанное с
выполнением публичной функции и в силу
этого "выпадающее" из сферы гражданского
права, и иное имущество. Таким образом,
правовое регулирование обрело бы четко
выраженное публичное начало. Само
законодательство о государственной
собственности не имело бы вида
законодательства, создаваемого
государством для самого себя, а четко
фиксировало бы публичный аспект.
Во-вторых, правовая конструкция публичной
собственности может внести и некоторую
ясность в вопрос о путях достижения
эффективного хозяйствования субъектами
Российской Федерации. В настоящее время в
Федеральном законе от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ о
внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" в качестве одного из
таких средств предусмотрен, в частности,
институт введения (решением Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации) на
срок до одного года временной финансовой
администрации в субъекте Российской
Федерации. Этот институт вводится в случае,
если возникшая вследствие решений,
действий или бездействия органов
государственной власти субъекта
Российской Федерации просроченная
задолженность субъекта Российской
Федерации по исполнению долговых или
бюджетных обязательств превышает 30
процентов собственных доходов бюджета
субъекта Российской Федерации в последнем
отчетном году. Согласно п. 3 ст. 26.9 этого
Федерального закона в целях восстановления
платежеспособности субъекта Российской
Федерации временная финансовая
администрация в соответствии с Бюджетным
кодексом Российской Федерации принимает
меры по реструктуризации просроченной
задолженности субъекта Российской
Федерации, подготавливает проект закона
субъекта Российской Федерации о внесении
изменений и дополнений в Закон субъекта
Российской Федерации на текущий год, а
также проект бюджета субъекта Российской
Федерации на очередной год, представляет
данные законопроекты в законодательный
(представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации, а в
случаях, предусмотренных Бюджетным
кодексом Российской Федерации, в
Правительство Российской Федерации.
Временная финансовая администрация также
обеспечивает контроль за исполнением
бюджета субъекта Российской Федерации. В
данном институте четко прослеживается
влияние гражданско-правового института
банкротства, перенесенное в
публично-правовую сферу. Представляется,
что можно найти более адекватное публичной
сфере решение проблемы, и одним из ключевых
моментов здесь опять-таки выступает
понятие публичной собственности, которое
ориентирует законодателя в отношении
целевого назначения тех или иных средств
или имущества субъекта, решающего вопрос о
долгах (только население самого субъекта
путем публично-правовых институтов, в том
числе и отзыва администрации, или иные
органы), и относительно того, к какой сфере -
публичной или гражданско-правовой - все это
относится.
В-третьих, введение понятия
"публичная собственность" может быть
использовано при решении вопроса о судьбе
государственных унитарных предприятий. Их
правовой статус урегулирован таким
образом, что в нем изначально заложены
многочисленные проблемы функционирования,
которые мы и наблюдаем на практике.
Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 14
ноября 2002 г. N 161-ФЗ (в редакции от 8 декабря 2003
г.) "О государственных и муниципальных
унитарных предприятиях" имущество
унитарного предприятия на праве
собственности принадлежит Российской
Федерации или субъекту Российской
Федерации (а также муниципальному
образованию). От имени Российской Федерации
или субъекта Российской Федерации права
собственника имущества унитарного
предприятия осуществляют органы
государственной власти Российской
Федерации или органы государственной
власти субъекта Российской Федерации в
рамках их компетенции, установленной
актами, определяющими статус этих органов.
Вместе с тем имущество этих предприятий
рассматривается как "принадлежащее им", но
их правомочия ограничены. Отсюда и
нечеткость формулировок о распоряжении
этим имуществом. Например, унитарное
предприятие, основанное на праве
хозяйственного ведения (государственное
предприятие), "не вправе продавать
ПРИНАДЛЕЖАЩЕЕ ЕМУ (выделено мной. - Г.А.)
недвижимое имущество, сдавать его в аренду,
отдавать в залог, вносить в качестве вклада
в уставный (складочный) капитал
хозяйственного общества или товарищества
или иным способом распоряжаться таким
имуществом без согласия СОБСТВЕННИКА
ИМУЩЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРЕДПРИЯТИЯ".
Здесь мы видим ситуацию "двух
собственников" с не очень четко
определенной ролью государства (и его
органов). Очевидно, что государство
стремилось осуществлять контроль за этими
предприятиями, но форма и цели этого
контроля получили не вполне адекватное
выражение.
Введение элементов
публичной собственности в сочетании с
понятием "лица публичного права", возможно,
позволило бы внести ясность в
необходимость существования
государственных предприятий, поскольку их
существование требовало бы прямого
увязывания с публичной функцией и притом
такой, которая наиболее эффективно
осуществляется именно с помощью
публично-правовых, а не частноправовых
институтов.
В-четвертых, концепция
публичной собственности имеет прямое
отношение к проблеме открытых акционерных
обществ с участием государства. Статус
открытого акционерного общества
регулируется частным правом, и само оно
предназначено для того, чтобы действовать в
условиях рынка и гражданско-правовых
отношений. Однако в ряде отраслей хозяйства
государство для обеспечения национальной
безопасности и других публичных целей
приобретает значительную долю акций и
является их собственником. Собственником
же имущества открытого акционерного
общества по законодательству является оно
само. При этом статус таких конкретных ОАО
часто регулируется специальными законами.
Например, в Федеральном законе от 26 марта 2003
г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" регулируются
многие важные стороны статуса открытого
акционерного общества - организации по
управлению единой национальной
(общероссийской) электрической сетью.
Законодательно установлена доля участия
Российской Федерации в уставном капитале
организации по управлению единой
национальной (общероссийской)
электрической сетью в период
реформирования Российского открытого
акционерного общества энергетики и
электрификации "Единая энергетическая
система России" (не менее 52%) и по завершении
реформирования (75% плюс одна голосующая
акция в уставном капитале организации по
управлению единой национальной
электрической сетью). Очевидно, что, имея
такую ЗАКОНОДАТЕЛЬНО УСТАНОВЛЕННУЮ ДОЛЮ
УСТАВНОГО КАПИТАЛА (выделено мной. - Г.А.),
государство является фактическим
собственником, а сами регулируемые
отношения приобретают несколько иной
характер, чем обычные гражданско-правовые
отношения. Однако юридически государство
рассматривается только как равноправный
владелец доли акций и соответствующий
участник гражданско-правовых отношений.
Вместе с тем, в случае нарушения
организацией по управлению единой
национальной (общероссийской)
электрической сетью существенных условий
договора о порядке использования объектов
электросетевого хозяйства, входящих в
единую национальную (общероссийскую)
электрическую сеть, и разногласий между ней
и другими собственниками и законными
владельцами по вопросу о заключении
договоров оказания услуг по передаче
электрической энергии с использованием
объектов электросетевого хозяйства,
входящих в единую национальную
(общероссийскую) электрическую сеть, вопрос
решается во внесудебном порядке, и арбитром
выступает Правительство Российской
Федерации, т.е. фактически Российская
Федерация (п. 2 ст. 7). Таким образом, в этом
Законе и по поводу одних и тех же отношений
государство участвует то в качестве
обычного участника гражданско-правовых
отношений, то как субъект публичного права
с функциями арбитра. Кроме того, ОАО имеет
право на федеральные государственные
инвестиции, причем процедура утверждения
инвестиционной программы организации по
управлению единой национальной
(общероссийской) электрической сетью носит
публично-правовой характер <*>. Понятно,
что по идее государство в данном случае
потому-то и вступает в гражданско-правовую
сферу, что ему нужно обеспечить публичные
функции. Таким образом, применительно к
данному ОАО мы видим сложное переплетение
публичных и частных начал. Появление такого
сложного в правовом плане регулирования
связано с необходимостью обеспечения
энергетической безопасности Российской
Федерации, бесперебойного
функционирования электроэнергетики в
целях удовлетворения спроса потребителей и
другими публичными задачами, которые
возложены на государство.
--------------------------------
<*> Согласно п. 3 ст. 8
Закона "представители субъектов Российской
Федерации, на территориях которых
находятся объекты электросетевого
хозяйства, входящие в единую национальную
(общероссийскую) электрическую сеть и не
принадлежащие на праве собственности
организации по управлению единой
национальной (общероссийской)
электрической сетью, принимают участие в
процедуре утверждения инвестиционной
программы указанной организации в
федеральных органах власти.
Возникает
вопрос, насколько удачно придание формы
обычного ОАО такого рода организациям. На
наш взгляд, адекватная правовая оболочка
для них еще не найдена. Концепция
