Правовые аспекты установления и прекращения публичного земельного сервитута
И ПРЕКРАЩЕНИЯ ПУБЛИЧНОГО
ЗЕМЕЛЬНОГО
СЕРВИТУТА
М.Н. МАЛЕИНА
Малеина Марина
Николаевна - профессор Московской
государственной юридической академии,
доктор юридических
наук.
Совершенствование
законодательства о публичных сервитутах
предполагает решение вопросов об
определении места этого института в
системе права, его природы, содержания,
порядка и условий введения и прекращения.
Настоящее исследование затрагивает только
аспекты установления и прекращения
публичного земельного сервитута, включая
основания, процедуру оформления,
определение личности заявителя и органов,
принимающих решение. В качестве исходного
используется понятие публичного сервитута
как разновидности самостоятельного
гражданского вещного права сервитута,
которое состоит в правомочии ограниченного
пользования чужим объектом недвижимости.
Публичный сервитут устанавливается
законом или иным нормативным правовым
актом Российской Федерации, субъекта
Российской Федерации или органа местного
самоуправления, как правило, с учетом
результатов общественных слушаний, в
интересах государства, муниципального
образования и (или) местного населения.
Нормы о публичном земельном сервитуте
закреплены в ст. 23, 41, 48 Земельного кодекса
РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ.
1
Публичный
земельный сервитут устанавливается:
а)
одновременно с принятием решения о
предоставлении земельного участка в
собственность (постоянное бессрочное
пользование, аренду);
б) после момента
предоставления участка в собственность.
Можно выделить следующие этапы введения
публичного земельного сервитута:
I.
Подача заявления об установлении
публичного земельного сервитута.
II.
Рассмотрение заявления органом
государственной власти (местного
самоуправления) и назначение общественных
слушаний.
III. Организация и проведение
общественных слушаний, принятие решения по
итогам.
IV. Решение органа
государственной власти (местного
самоуправления) об установлении публичного
сервитута.
V. Государственная
регистрация публичного сервитута.
I.
Подача заявления об установлении
публичного земельного сервитута
С
инициативой об установлении публичного
земельного сервитута могут выступать
граждане, юридические лица,
государственные органы или органы местного
самоуправления.
Лица, заинтересованные
в установлении публичного сервитута,
обращаются с заявлением в администрацию.
Например, согласно Положению о публичных
земельных сервитутах на территории
Тюменской области от 3 ноября 2003 г.
заявитель обращается в орган местного
самоуправления, на территории которого
находится земельный участок, на который
будет распространяться сфера действия
планируемого публичного сервитута (п. 2.2). По
Положению о публичных сервитутах г.
Иркутска от 17 февраля 2003 г. заявление об
установлении публичного сервитута
направляется в Управление архитектуры и
градостроительства Комитета по городскому
обустройству администрации г. Иркутска на
имя мэра города (п. 2.5).
В заявлении
указываются объект недвижимости, вид и цели
установления сервитута, его содержание,
сфера и срок действия, обоснование
необходимости введения, сведения о
собственнике земельного участка
(землепользователе, землевладельце) и о
лицах, в интересах которых устанавливается
сервитут (перечень или категория лиц).
II.
Рассмотрение заявления органом
государственной власти
(местного
самоуправления) и принятие решения
о
проведении общественных слушаний
Обычно
заявление рассматривает принявший его
орган. Например, в Кировской области
заявление рассматривает принявший его
Департамент государственной собственности
и поручает провести общественные слушания
органу местного самоуправления (п. 2.1; 2.2.2
Положения о порядке установления и
прекращения Правительством Кировской
области публичных сервитутов в отношении
земельных участков, находящихся на
территории области от 14 мая 2002 г.).
Во
избежание затягивания процесса
установления публичного сервитута
целесообразно в нормативном акте субъекта
Федерации или муниципального образования
предусмотреть срок рассмотрения заявления
и назначения проведения слушаний.
III.
Организация и проведение общественных
слушаний,
принятие решения по
итогам
Земельный кодекс предусматривает
принятие решения о введении публичного
земельного сервитута с учетом результатов
общественных слушаний (п. 2 ст. 23).
В
Постановлении губернатора Ямало-Ненецкого
автономного округа от 6 октября 2003 г. "Об
утверждении Временного порядка принятия
решений о предоставлении земельных
участков под изыскательские работы,
объекты строительства и расширение
действующих организаций
топливно-энергетического комплекса на
территории Ямало-Ненецкого автономного
округа до разграничения государственной
собственности на землю" указывается, что
орган местного самоуправления
соответствующего муниципального
образования автономного округа организует
работу по проведению в случае выявленной
необходимости референдума по поводу
установления публичного сервитута (п. 12.3).
Однако такая формулировка не соответствует
Земельному кодексу, поскольку: а)
референдум как форма участия
общественности в принятии решений
отличается от общественных слушаний тем,
что участники, хотя и выражают свое мнение,
но не участвуют в публичном обсуждении, то
есть не имеют возможности влиять на
изменение общественного мнения; б)
общественные слушания в связи с
установлением публичного сервитута
проводятся обязательно, а не только в
случае, когда орган местного
самоуправления сочтет их проведение
необходимым.
В Законе Нижегородской
области от 17 июля 2003 г. "Об осуществлении
оборота земель сельскохозяйственного
назначения в Нижегородской области"
установлено, что общественные слушания в
целях установления публичного земельного
сервитута проводятся в соответствии с
Законом Нижегородской области от 3 июня 1997
г. "О сходах (собраниях) граждан в
Нижегородской области" (ст. 22).
Согласно
п. 1 Примерного положения о порядке
установления публичных сервитутов на
земельные участки, расположенные на
территории Хабаровского района,
утвержденного решением Думы Хабаровского
района от 29 марта 2004 г. N 13, публичный
сервитут устанавливается с учетом
результатов общественных слушаний, которые
проводятся в виде собрания (схода), в
порядке, установленном уставом
муниципального образования. Сход как форма
участия местного населения в принятии
решений имеет достаточно много сходства с
общественными слушаниями, поэтому в
отсутствие специальных норм в субъекте
Федерации или в муниципальном образовании
о порядке проведения общественных слушаний
возможно использовать по аналогии нормы о
порядке организации сходов населения.
В
Городском Положении об установлении
публичного сервитута на территории г.
Волжского от 2 июля 2003 г. в редакции от 14
апреля 2004 г. записано, что общественные
слушания проводятся, если установление
публичного сервитута затрагивает законные
интересы значительной части населения г.
Волжский или может оказать воздействие на
территорию их проживания. В остальных
случаях учет общественного мнения
осуществляется путем сбора обращений и
заявлений граждан, юридических лиц,
депутатов в администрацию города в
месячный срок со дня опубликования
информации об общественных слушаниях в
газетах "Волжская правда" и "Наш город". По
результатам рассмотрения обращений
создаваемая распоряжением главы
администрации комиссия по представлению
земельных участков составляет протокол, в
котором указывается принятое решение с
учетом мнения депутатов Волжской городской
Думы. К протоколу прикладываются все
заявления и обращения граждан (п. 2.7).
Вместе с тем эта редакция нормативного акта
не соответствует Земельному кодексу.
Общественные слушания должны назначаться
независимо от количества возможных
пользователей. Хотя число пользователей
заранее неизвестно, не требуется, чтобы они
составляли большинство или "значительную
часть" жителей субъекта РФ (муниципального
образования).
Такая форма учета
общественного мнения, как сбор
администрацией в течение месяца заявлений
и обращений заинтересованных лиц и затем
принятие решения комиссией, созданной
администрацией, не имеет ничего общего с
проведением общественных слушаний.
В
федеральных законах не раскрывается
порядок организации общественных слушаний.
В то же время в Постановлении ФАС
Поволжского округа было указано, что
отсутствие порядка проведения слушаний не
освобождает орган, устанавливающий
публичный земельный сервитут, от получения
каким-либо образом мнения общественности
по данному вопросу <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление ФАС Поволжского округа по
делу N А12-17236/02-С43 от 10 апреля 2003 г. // Вестник
ВАС РФ. 2003. N 7.
Целесообразно в федеральном
законе закрепить основные требования к
организации общественных слушаний, а
именно определить: организаторов; способы и
время оповещения; круг участников;
процедуру проведения; виды документов по
подготовке и проведению слушаний.
Под
общественными слушаниями понимают способ
выявления мнения населения по вопросам,
затрагивающим государственные,
общественные интересы и (или) интересы
жителей соответствующей территориальной
единицы, с целью информирования и
обеспечения участия в обсуждении и
принятии решения. На практике проведение
общественных слушаний осуществляет
администрация субъекта Российской
Федерации или орган местного
самоуправления, на территории которого
предполагается установить публичный
сервитут.
Очевидно, что оповещение о
проведении общественных слушаний должно
быть сделано в местных средствах массовой
информации, так как круг заинтересованных
лиц привязан к месту сервитута. Иные
способы оповещения могут дополнительно
указываться в актах субъектов РФ и
муниципальных образований. Так, в Законе
Нижегородской области "О сходах (собраниях)
граждан в Нижегородской области"
закреплено, что оповещение жителей о
времени и месте проведения схода
производится путем почтовых извещений,
подворных обходов, объявлений (ст. 10).
Полагаю, что в федеральном законе должен
быть определен и срок оповещения о
проведении общественных слушаний. Вряд ли
достаточно указания, что организатор
"заблаговременно оповещает население" (см.,
например, п. 3.2 Положения о публичных
сервитутах г. Иркутска). Более удачно
конкретное указание того, что оповещение
производится не позднее чем за
определенное количество дней (например, "не
позднее чем за 30 дней" - ст. 32 Закона
Самарской области от 16 июля 1998 г. "О
земле").
Важным является вопрос о круге
участников общественных слушаний. Иногда
используются формулировки, которые могут
толковаться неоднозначно, что отразится и
на решении вопроса о правомочности
общественного слушания. Так, по Закону
Ивановской области от 31 марта 2003 г. "Об
установлении публичных сервитутов в
интересах Ивановской области" в
общественных слушаниях участвует
"заинтересованное население, проживающее в
близлежащих населенных пунктах" (ст. 2).
Предлагается установить, что участниками
общественных слушаний могут быть:
а)
жители территориальной единицы, чьи
интересы затрагивает установление
сервитута;
б) представители
организаций, расположенных на
соответствующей территории;
в)
собственник земельного участка (в
отношении которого устанавливается
сервитут), а также другой законный владелец
этого участка (арендатор, субъект права
постоянного бессрочного пользования и
др.);
г) представители органа
государственной власти или местного
самоуправления.
В Законе Нижегородской
области "О сходах (собраниях) граждан в
Нижегородской области" закреплено, что в
сходе могут принимать участие граждане, не
проживающие на данной территории, но
являющиеся собственниками имущества,
расположенного на этой территории, если это
предусмотрено уставом муниципального
образования (ст. 4). Вместе с тем более точно
следовало бы отразить, что такая категория
собственников могла бы принять участие в
сходе, если установление сервитута
затрагивает ее интересы.
Необходимо
уточнять и возраст участвующих граждан:
закрепить правило об участии дееспособных
граждан, достигших 18 лет. Кроме того, имеет
значение количество участвующих, чтобы
слушания действительно соответствовали
статусу общественных. Например, согласно
Положению о порядке проведения
общественных обсуждений (слушаний)
намечаемой градостроительной деятельности
на территории Великого Новгорода от 26 июня
2003 г. требуется не менее трех граждан или
участие одного представителя от
общественной организации или от группы
граждан численностью не менее трех человек
при наличии доверенности. Очевидно, что
такое количество участников не может
представлять интересы неопределенного
круга лиц. Возможно, было бы правильно
установить определенный процент
участников общественных слушаний от числа
проживающих в территориальной единице
граждан. Если установленное в нормативном
правовом акте количество (процент) граждан
(их представителей) на общественные
слушания не явилось, то такие слушания не
правомочны принимать какие-либо решения.
На мой взгляд, процедура общественного
слушания должна обязательно включать
сообщение (доклад) инициатора установления
публичного сервитута, вопросы и
выступления присутствующих, принятие
решения.
Законом Самарской области "О
земле" предусмотрено, что лица, чьи права
могут быть затронуты публичным сервитутом,
вправе вносить свои письменные замечания и
предложения в администрацию Самарской
области не позднее чем за десять дней до дня
проведения общественных слушаний. Такая
форма участия (как дополнительная)
приемлема, поскольку она позволяет узнать
мнение отсутствующих при условии, что такие
письменные замечания (предложения) будут
оглашены на слушании.
Поскольку при
принятии решения о публичном сервитуте
учитывается результат общественных
слушаний, требуется обязательное
оформление итогового документа. Как
правило, ведется протокол, отражающий весь
ход общественных слушаний, или
составляется протокол о результатах
слушаний (в котором ход слушаний не
фиксируется).
Независимо от названия и
содержания документа в нем должны быть
отражены как минимум следующие сведения:
обсуждаемый вопрос, количество участников,
число граждан, высказавшихся "за" и "против"
установления сервитута. Предлагаю
следующую примерную форму такого документа
(см. рис. 1 на с. 34).
Если население
территориальной единицы против
установления публичного сервитута, то на
сегодняшний день выход из складывающейся
ситуации предусмотрен только в отдельных
актах муниципальных образований. Так, в п. 8.3
Положения о проведении общественных
слушаний по вопросам местного значения
муниципального образования г. Волжский от 31
декабря 2002 г. указывается, что спорный
вопрос рассматривает действующая
согласительная комиссия при администрации
города. Решение комиссии является
основанием для принятия решения
администрацией города.
В связи с этим
возникает вопрос о значении
