Некоторые вопросы полномочий налоговых органов по осуществлению налогово-правового принуждения
ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ НАЛОГОВО-ПРАВОВОГО
ПРИНУЖДЕНИЯ
Н.А. САТТАРОВА
Саттарова
Н.А., кандидат юридических наук, доцент
кафедры "Финансовое право" Финансовой
академии при Правительстве Российской
Федерации.
Налоги относятся к числу
ключевых инструментов государственной
политики. Они затрагивают самые важные
стороны жизни человека и общества, а сам
процесс налогообложения, разработки
налогового законодательства и его
применение неразрывно связаны с острыми
противоречиями.
Уплата налога -
социальная обязанность, вытекающая из
права частной собственности. Посредством
уплаты налога частная собственность
налогоплательщиков служит интересам
государства. Принудительный характер
изъятия части доходов, как правило, и
вызывает противодействие
налогоплательщиков, выражающееся в
уклонении от уплаты налогов.
Вместе с
тем уклонение от уплаты налогов, нарушение
обязанностей, предусмотренных
законодательством о налогах и сборах,
являются основанием применения
государственного принуждения в налоговой
сфере.
В юридической литературе принято
определять принуждение как правоотношение,
которое складывается непосредственно в
процессе применения
государственно-принудительных мер
соответствующими правоприменительными
органами и должностными лицами. Эта
деятельность всегда протекает в рамках
особых правоприменительных отношений
охранительного типа, приобретающих
характер резко выраженного
властеотношения. Принуждение есть
отношение, в котором властвующая сторона -
это компетентный правоприменительный
орган или должностное лицо, применяющее
меры принуждения к обязанному объекту, и
подвластная сторона - это субъект, который
должен претерпеть, исполнить эти меры.
Анализ финансового законодательства
показывает, что для многих органов
государственной власти финансовая
деятельность государства составляет часть
компетенции. Для налоговых органов
государственной власти финансовая
деятельность государства является
специальной и полностью охватывается их
компетенцией <*>.
--------------------------------
<*> См.: Карасева М.В. Финансовые
правоотношения. Воронеж, 1997. С. 108.
Заметим,
что основополагающие вопросы правового
статуса налоговых органов установлены НК
РФ, Законом РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О
налоговых органах Российской Федерации",
Законом РФ от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О
валютном регулировании и валютном
контроле", а также иными нормативными
правовыми актами.
В соответствии с п. 1
ст. 30 НК РФ к налоговым органам относятся
федеральный орган исполнительной власти,
уполномоченный в области налогов и сборов,
и его территориальные подразделения.
В
соответствии с Указом Президента РФ от 9
марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти"
<*> таким федеральным органом
исполнительной власти является
Федеральная налоговая служба (далее - ФНС
России), находящаяся в ведении Министерства
финансов РФ.
--------------------------------
<*>
СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Преобразование МНС
России в федеральную службу и передача
отдельных функций МНС России Министерству
финансов России соответствуют новым
представлениям о задачах и функциях
федерального министерства. В соответствии
с п. 3 вышеуказанного Указа Президента
федеральное министерство является органом
исполнительной власти, осуществляющим
функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому
регулированию в установленной актами
Президента РФ и Правительства РФ сфере
деятельности. При этом федеральная служба в
пределах своей компетенции может издавать
только индивидуальные правовые акты. Она не
вправе осуществлять в установленной сфере
деятельности нормативно-правовое
регулирование, кроме случаев,
устанавливаемых указами Президента РФ или
постановлениями Правительства РФ.
Названные изменения в функционировании
органов исполнительной власти нашли свое
отражение в п. 1 ст. 34.2 НК РФ, которым
закреплен переход в ведение Минфина России
ряда функций, ранее принадлежавших МНС
России, а именно: дача письменных
разъяснений по вопросам применения
законодательства РФ о налогах и сборах,
утверждение форм расчетов по налогам и форм
налоговых деклараций, обязательных для
налогоплательщиков, а также порядок их
заполнения.
Положение о ФНС России было
утверждено Постановлением Правительства
РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 <*>, в
соответствии с которым ФНС России является,
как уже было отмечено, федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим
функции по контролю и надзору за
соблюдением законодательства РФ о налогах
и сборах, за правильностью исчисления,
полнотой и своевременностью внесения в
соответствующий бюджет налогов и сборов, в
случаях, предусмотренных
законодательством РФ, за правильностью
исчисления, полнотой и своевременностью
внесения в соответствующий бюджет иных
обязательных платежей, а также за
производством и оборотом этилового спирта,
спиртосодержащей, алкогольной и табачной
продукции и за соблюдением валютного
законодательства РФ в пределах компетенции
налоговых органов.
--------------------------------
<*> Российская газета. 2004. N 138.
ФНС
России является уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим государственную
регистрацию юридических лиц, физических
лиц в качестве индивидуальных
предпринимателей и крестьянских
(фермерских) хозяйств, а также
уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти, обеспечивающим
представление в делах о банкротстве и в
процедурах банкротства требований об
уплате обязательных платежей и требований
Российской Федерации по денежным
обязательствам.
Систему налоговых
органов составляют: 1) ФНС России и 2)
территориальные органы ФНС России.
Служба и ее территориальные органы -
управления службы по субъектам Российской
Федерации, межрегиональные инспекции
службы, инспекции службы по районам,
районам в городах, городам без районного
деления, инспекции службы межрайонного
уровня (далее - налоговые органы) составляют
единую централизованную систему налоговых
органов. Уточним, что межрегиональные
инспекции, в свою очередь, делятся на
межрегиональные по федеральным округам и
межрегиональные по крупнейшим
налогоплательщикам.
Инновативной
организационной мерой в рамках
модернизации налоговых органов Л.Ф. Кваша
выделяет создание межрегиональных
налоговых инспекций по федеральным округам
<*>. Это территориальные налоговые
органы, созданные для обеспечения
деятельности уполномоченных
представителей Президента РФ в федеральных
округах.
--------------------------------
<*> См.:
Кваша Л.Ф. Административная реформа
налоговой администрации России // Налоги.
Вып. второй. 2004. С. 61.
Структура
центрального аппарата ведомства
утверждена Приказом ФНС России от 14 октября
2004 г. N САЭ-3-15/1@, в соответствии с которым
налоговая служба представлена 26
управлениями.
В целом необходимо
отметить, что внутреннее устройство
налоговых органов в основном
предопределяется теми фактическими видами
деятельности, которые нашли свое отражение
в ст. 7 Закона РСФСР "О Государственной
налоговой службе РСФСР", установившей еще в
1991 г. полномочия налоговой
администрации.
Вместе с тем налоговые
органы по способу решения задач, отнесенных
к их компетенции, являются единоначальными.
Каждый налоговый орган возглавляет
руководитель, статус которого и
предопределяет его ключевые возможности
при разрешении задач, возложенных на
конкретные налоговые органы. Руководитель
налогового органа олицетворяет в
юридическом плане государственную
административную власть, так как должен
обеспечить реализацию, во-первых, функции
налогообложения в пределах
соответствующей юрисдикции, во-вторых,
осуществление общих функций управления.
Для этого он как субъект административной
власти использует предоставленные ему
правовые, информационные, технические и
иные ресурсы, которыми обладает в силу
служебного положения <*>.
--------------------------------
<*> Сурков К., Кваша
Ю. Налоговое администрирование в России //
Налоги. Вып. первый. 2005. С. 7.
Важно помнить,
что непосредственно обязанности налоговых
органов исполняются их должностными
лицами, которыми признаются
государственные служащие Российской
Федерации, состоящие на государственных
должностях налоговых органов и проходящие
службу в этих органах.
Для выполнения
задач, возложенных на ФНС РФ и ее
территориальные подразделения, в
соответствии с налоговым
законодательством налоговые органы
наделены достаточно широкими полномочиями.
В частности, они вправе требовать от
налогоплательщиков или иных обязанных лиц
документы, служащие основанием для
исчисления и уплаты налогов, а также
подтверждающие правильность исчисления и
своевременность уплаты налогов; проводить
налоговые проверки; изымать документы,
свидетельствующие о совершении налоговых
правонарушений; вызывать на основании
письменного уведомления в налоговые органы
налогоплательщиков и иных обязанных лиц
для дачи пояснений в связи с уплатой
(перечислением) ими налогов;
приостанавливать операции по счетам лиц в
банках и налагать арест на имущество
налогоплательщиков; осматривать
(обследовать) любые используемые
налогоплательщиком для извлечения дохода
либо связанные с содержанием объектов
налогообложения помещения и территории;
определять в необходимых случаях суммы
налогов, подлежащие внесению
налогоплательщиками в бюджет на основании
данных по иным аналогичным
налогоплательщикам; требовать от
налогоплательщиков и иных обязанных лиц
устранения выявленных нарушений
законодательства о налогах и сборах и
контролировать выполнение указанных
требований; взыскивать недоимки и пени;
предоставлять налогоплательщикам отсрочки
и рассрочки по уплате санкций за налоговые
правонарушения; вызывать в качестве
свидетелей лиц, которым могут быть известны
какие-либо обстоятельства, имеющие
значение для проведения налогового
контроля.
Налоговым органам
предоставлены и некоторые другие права.
Согласно п. 1 ст. 7 Федерального закона от 22
мая 2003 г. N 54-ФЗ "О применении
контрольно-кассовой техники при
осуществлении наличных денежных расчетов и
(или) расчетов с использованием платежных
карт" <*> контроль за полнотой учета
выручки в организациях и у индивидуальных
предпринимателей возложен на налоговые
органы.
--------------------------------
<*> СЗ
РФ. 2003. N 21. Ст. 1957.
Вместе с тем налоговые
органы решают поставленные перед ними
задачи во взаимодействии с федеральными
органами исполнительной власти, органами
государственной власти субъектов РФ и
органами местного самоуправления. Порядок
такого взаимодействия определяется в
соответствующих нормативных актах, таких
как: 1) Приказ МВД России N 76, МНС России от 22
января 2004 г. N АС-3-06/37 "Об утверждении
нормативных правовых актов о порядке
взаимодействия органов внутренних дел и
налоговых органов по предупреждению,
выявлению и пресечению налоговых
правонарушений" <*>; 2) Приказ Минюста
России N 289, МНС России от 13 ноября 2003 г. N
БГ-3-29/619 "Об утверждении Методических
рекомендаций по организации
взаимодействия налоговых органов РФ и
Службы судебных приставов Министерства
юстиции РФ при исполнении постановлений
налоговых органов о взыскании налога
(сбора), а также пени за счет имущества
налогоплательщика-организации или
налогового агента-организации" <**>; 3)
Регламент взаимодействия МНС России и ЦБ РФ
по вопросам государственной регистрации
кредитных организаций (утвержден МНС
России N БГ-16-09/86, ЦБ РФ N 01-33/2202 от 26 июня 2002 г.)
<***>.
--------------------------------
<*>
Бюллетень нормативных актов федеральных
органов исполнительной власти. 2004. N 11.
<**> Бюллетень Минюста РФ. 2004. N 1.
<***>
Вестник Банка России. 2002. N 38.
Особого
внимания, на наш взгляд, заслуживает
взаимодействие налоговых органов и органов
внутренних дел в процессе реализации
принудительного механизма в налоговой
сфере.
Отметим, что Федеральная служба
по экономическим и налоговым преступлениям
МВД России (далее - ФСЭНП) является
самостоятельным структурным
подразделением центрального аппарата МВД
России и составляет единую систему
специализированных органов исполнительной
ветви власти федерального уровня,
предназначенных для защиты фискальной
компетенции и обеспечения экономической
безопасности государства.
Полномочиям
ФСЭНП свойственна достаточно узкая
специализация в сфере налоговых
правоотношений. Федеральная служба
реализует контрольно-надзорную функцию
государственного управления. Важно
отметить, что если налоговые органы
контролируют соблюдение законодательства
о налогах и сборах, то ФСЭНП осуществляет
проверочные мероприятия,
оперативно-розыскную деятельность,
расследует и предупреждает налоговые
правонарушения и преступления.
Налоговые органы при выявлении
обстоятельств, позволяющих предполагать
совершение нарушения законодательства о
налогах и сборах, содержащего признаки
преступления, обязаны в десятидневный срок
со дня выявления указанных обстоятельств
направить материалы в органы внутренних
дел для решения вопроса о возбуждении
уголовного дела.
Отметим, что налоговые
органы проводят камеральные и выездные
налоговые проверки, имеют право, как уже
было отмечено, затребовать необходимые
документы, проводить осмотры и
инвентаризации. Причем формы всех
документов, необходимых для законного
проведения проверки, ФНС России утверждает
сама.
Роль налоговых органов как
субъектов налоговых правоотношений,
уполномоченных осуществлять контрольные
функции, функции по предупреждению и
пресечению налоговых правонарушений,
начинается с момента обращения субъектов
гражданского права с целью регистрации
своего статуса как юридического лица в
предусмотренной Гражданским кодексом РФ
организационно-правовой форме или
индивидуального предпринимателя. Данная
обязанность на Федеральную налоговую
службу РФ возложена Федеральным законом РФ
от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной
регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей".
В
соответствии со ст. 25 указанного Закона
налоговые органы вправе обратиться в суд с
требованием о ликвидации юридического
лица, о прекращении деятельности
физического лица в качестве
индивидуального предпринимателя в
принудительном порядке в случае допущенных
грубых нарушений закона или иных правовых
актов, если эти нарушения носят
неустранимый характер, а также в случае
неоднократных либо грубых нарушений
законов или иных нормативных правовых
актов государственной регистрации
юридических лиц.
Возложив на участников
налоговых правоотношений ряд обязанностей,
государство вправе осуществлять контроль и
требовать безусловного их исполнения, и
прежде всего обязанности уплачивать налоги
и сборы в полном объеме. Для этого за
уполномоченными государством органами
законодатель закрепляет право в
необходимых случаях применять меры,
обеспечивающие исполнение обязанности
