Статус органов валютного контроля(а. ялбулганов, е. картошкина)
Материал подготовлен с использованием
правовых актов
по состоянию на 1 января
2005 года
А. ЯЛБУЛГАНОВ, Е.
КАРТОШКИНА
Валютный контроль является
видом финансового контроля и
соответственно осуществляется органами
финансового контроля. Реформирование
системы органов исполнительной власти в
рамках осуществляемых административных
преобразований в РФ привело к значительным
изменениям системы органов
государственного финансового контроля.
Цель данной статьи - показать все
нововведения, связанные с деятельностью
органов финансового контроля.
Основополагающим законодательным актом,
регулирующим валютные отношения, выступает
Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. "О
валютном регулировании и валютном
контроле" (далее - Закон о ВРиВК). В
соответствии с этим Законом (ч. 2 ст. 22)
органами валютного контроля в РФ являются
Центральный банк РФ, федеральный орган
(федеральные органы) исполнительной власти,
уполномоченный (уполномоченные)
Правительством РФ. Необходимо отметить, что
данная норма, в отличие от большинства
других норм Закона о ВРиВК, вступила в силу
с момента официального его опубликования,
т.е. с 17 декабря 2003 года. Контрольные
полномочия между указанными органами
разделены: Центральный банк РФ
осуществляет контроль за осуществлением
валютных операций кредитными
организациями и валютными биржами (ч. 4 ст. 22
Закона о ВРиВК), орган исполнительной
власти, уполномоченный Правительством РФ, в
пределах своей компетенции осуществляет
контроль за валютными операциями иных
резидентов и нерезидентов (ч. 5 ст. 22 Закона о
ВРиВК).
В соответствии с Законом о ВРиВК
однозначно органом валютного контроля
можно признать только Центральный банк РФ.
В настоящее время органом, уполномоченным
Правительством РФ, является Федеральная
служба финансово-бюджетного надзора,
которая осуществляет функции органа
валютного контроля (п. 1 Положения о
Федеральной службе финансово-бюджетного
надзора <*>). Данная Служба осуществляет
контроль и надзор за соблюдением
резидентами и нерезидентами (за
исключением кредитных организаций и
валютных бирж) валютного законодательства
РФ, требований актов органов валютного
регулирования и валютного контроля, а также
за соответствием проводимых валютных
операций условиям лицензий и разрешений (п.
5.1.2 Положения о Федеральной службе
финансово-бюджетного надзора). В отношении
иных органов исполнительной власти,
являвшихся ранее органами валютного
контроля, в соответствии с ранее
действовавшим законодательством возникает
ряд спорных вопросов о возможности
признания их органами валютного контроля.
Наша цель - выяснить все "пробельные"
моменты, которые касаются полномочий
органов валютного контроля в действующем
законодательстве.
--------------------------------
<*> Утверждено Постановлением
Правительства РФ от 15.06.2004 N
278.
Государственный таможенный комитет в
соответствии со ст. 198 Таможенного кодекса
РФ (утвержден ВС РФ 18.06.1993 N 5221-1) являлся
органом валютного контроля. Однако данная
статья Таможенного кодекса РФ утратила
силу с 1 января 2004 года. В соответствии с
действующим Таможенным кодексом РФ
таможенные органы осуществляют в пределах
своей компетенции валютный контроль
операций, связанных с перемещением товаров
и транспортных средств через таможенную
границу, в соответствии с
законодательством Российской Федерации о
валютном регулировании и валютном контроле
(п. 7 ст. 403 Таможенного кодекса РФ). В силу
указанных положений Таможенного кодекса РФ
можно сделать вывод о том, что
Государственный таможенный комитет
перестал быть органом валютного контроля с
1 января 2004 года. Остается вопрос о том,
являлся ли Государственный таможенный
комитет органом валютного контроля в
период с 17 декабря 2003 по 1 января 2004 года. В
данном случае необходимо решить вопрос о
том, является ли предоставление полномочий
законом (Таможенным кодексом РФ) исходя из
смысла ч. 2 ст. 22 Закона о ВРиВК, в
соответствии с которой орган
исполнительной власти, являющийся органом
валютного контроля, должен быть
уполномочен осуществлять данные функции
Правительством РФ, надлежащим. Ввиду
противоречия между двумя законами в
соответствии со сложившейся практикой
разрешения таких противоречий подлежит
применению акт, принятый позднее, то есть
Закон о ВРиВК. На наш взгляд, в данном случае
необходимо исходить из буквального
толкования ч. 2 ст. 22 Закона о ВРиВК, так как
законодатель в данной статье передал
Правительству РФ полномочия по наделению
органов исполнительной власти статусом
органов валютного контроля, а в ст. 26 Закона
о ВРиВК, посвященной вступлению Закона о
ВРиВК в силу, не установлено, что ранее
действовавшие акты (в частности, в
отношении определения органов валютного
контроля) сохраняют юридическую силу до
реализации Правительством РФ своих
полномочий в данной сфере. Поэтому, на наш
взгляд, Государственный таможенный комитет
утратил статус органа валютного контроля с
17 декабря 2003 года.
Подобный вопрос
возникает и в связи с контрольными
полномочиями налоговых органов. В
соответствии с Законом РФ от 21 марта 1991 г. N
943-1 "О налоговых органах Российской
Федерации" федеральный орган
исполнительной власти, уполномоченный в
области налогов и сборов, является органом
валютного контроля и выполняет функции,
связанные с осуществлением им валютного
контроля, в порядке, определяемом
Правительством РФ (п. 14 ст. 7). До внесения
изменений Федеральным законом от 29.06.2004 N
58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации
и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской
Федерации в связи с осуществлением мер по
совершенствованию государственного
управления" в качестве такого органа
называлось Министерство Российской
Федерации по налогам и сборам. Однако такое
наделение налогового органа статусом
органа валютного контроля не соответствует
ч. 2 ст. 22 Закона о ВРиВК. С другой стороны,
осуществление функций органа валютного
контроля данным органом возможно только в
порядке, определяемом Правительством РФ, а
значит, до тех пор, пока такой порядок не
определен, данный орган не может выполнять
функции органа валютного контроля. Поэтому
соответствующий налоговый орган с 17
декабря 2003 года не вправе осуществлять
полномочия по валютному контролю до
принятия Правительством РФ
соответствующего постановления о
наделении данного органа статусом органа
валютного контроля либо о порядке
осуществления налоговым органом функций
органа валютного контроля. Следует также
отметить, что в Положении о Министерстве
Российской Федерации по налогам и сборам
(утверждено Постановлением Правительства
РФ от 16.10.2000 N 783) данное Министерство было
названо органом исполнительной власти,
осуществляющим валютный контроль, а в пп. 17
п. 8 Положения говорится о том, что данное
Министерство осуществляет в пределах своей
компетенции права органов валютного
контроля. По форме данное предоставление
полномочий является надлежащим, хотя
Министерство по налогам и сборам нигде не
называется органом валютного контроля, в
Положении указывается на то, что оно
осуществляет права органов валютного
контроля в пределах своей компетенции. В
настоящее время полномочия Министерства РФ
по налогам и сборам переданы Федеральной
налоговой службе. В соответствии с
Положением о Федеральной налоговой службе
(утверждено Постановлением Правительства
РФ от 30.09.2004 N 506) ФНС России является органом
исполнительной власти, осуществляющим
функции по контролю и надзору за
соблюдением валютного законодательства в
пределах компетенции налоговых органов, в
частности осуществляет контроль и надзор
за осуществлением валютных операций
резидентами и нерезидентами, не
являющимися кредитными организациями (п. 1,
пп. 5.1.5 Положения о Федеральной налоговой
службе). На основе рассмотренных выше
Постановлений Правительства РФ
(Постановление N 783 и Постановление N 506)
можно сделать вывод о том, что Министерство
по налогам и сборам (а впоследствии
Федеральная налоговая служба) является
надлежащим образом уполномоченным органом
валютного контроля, но необходимо помнить,
что данный орган осуществляет валютный
контроль в пределах компетенции налоговых
органов. С точки зрения правовых
последствий сложно выявить существенную
разницу между прямым указанием на то, что
данный орган является органом валютного
контроля, и тем, что данный орган
осуществляет права либо функции органа
валютного контроля.
Ни ранее
действовавшим Положением о Министерстве
финансов РФ, ни действующим в настоящее
время Положением Министерству финансов РФ
не был предоставлен статус органа
валютного контроля, а всего лишь
указывалось на то, что Министерство
финансов РФ занимается выработкой
государственной политики и
нормативно-правовым регулированием в сфере
валютной политики (п. 1 Положения о
Министерстве финансов Российской
Федерации (утверждено Постановлением
Правительства РФ от 30.06.2004 N 329)) либо
является органом исполнительной власти,
обеспечивающим проведение единой валютной
политики в РФ и координирующим
деятельность в этой сфере иных федеральных
органов исполнительной власти (п. 1
Положения о Министерстве финансов
Российской Федерации (утверждено
Постановлением Правительства РФ от 06.03.1998 N
273)). Министерство финансов РФ было наделено
полномочиями органа валютного контроля
Постановлением Правительства РФ от 23
августа 2000 г. N 624 "Вопросы Министерства
финансов Российской Федерации". Согласно
этому документу Министерству финансов РФ
были переданы права и функции упраздненной
Федеральной службы России по валютному и
экспортному контролю по организации и
проведению валютного контроля (п. 2
Постановления). Данное Постановление
Правительства РФ было принято до
вступления в силу Закона о ВРиВК. Впрочем, в
соответствии с ч. 2 ст. 22 Закона о ВРиВК
данное предоставление Министерству
финансов РФ статуса органа валютного
контроля является правомерным.
Соответственно есть все основания считать
Министерство финансов РФ органом валютного
контроля. Однако необходимо обратить
внимание на следующие обстоятельства. Так,
в настоящее время действует Постановление
Правительства РФ от 07.04.2004 N 185 "Вопросы
Министерства финансов Российской
Федерации", в котором Министерство финансов
РФ не называется органом валютного
контроля, но Постановление Правительства
РФ от 23.08.2000 N 624 отменено не было. Из названия
данных Постановлений можно сделать вывод
об одинаковом предмете регулирования
данных Постановлений. Возникает вопрос о
том, не является ли Постановление
Правительства от 23.08.2000 N 624 фактически
утратившим силу в связи с принятием нового
акта по данному вопросу. На наш взгляд, оба
Постановления сохраняют юридическую силу в
связи с тем, что Постановление
Правительства РФ от 23.08.2000 в части
компетенции Министерства финансов РФ
касалось только передачи ему прав и функций
упраздняемой Федеральной службы России по
валютному и экспортному контролю, а
Постановление Правительства РФ от 07.04.2004
затрагивает более широкий круг вопросов. На
основе вышеизложенного можно сделать вывод
о том, что Министерство финансов РФ
являлось органом валютного контроля до
вступления в силу Постановления
Правительства РФ от 07.04.2004 N 185 и, вероятно,
является органом валютного контроля и в
настоящее время.
Необходимо также
отметить, что в соответствии с Указом
Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и
структуре федеральных органов
исполнительной власти" (ред. от 20.05.2004)
федеральные министерства в установленной
сфере деятельности не вправе осуществлять
функции по контролю и надзору, а также
функции по управлению государственным
имуществом, кроме случаев, устанавливаемых
указами Президента РФ или постановлениями
Правительства РФ (пп. "в" п. 3 Указа), а
федеральная служба является федеральным
органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по контролю и
надзору в установленной сфере деятельности
(пп. "а" п. 4 Указа), также следует отметить,
что в соответствии с данным Указом
Президента РФ функции Министерства
финансов РФ по контролю и надзору в
бюджетно-финансовой сфере, к которым можно
отнести и функции органа валютного
контроля, переданы Федеральной службе по
финансово-бюджетному надзору (абз. 21 п. 13
Указа). Поэтому особенно сложно определить,
является ли Министерство финансов РФ
органом валютного контроля.
Министерству экономического развития и
торговли РФ наряду с Министерством
финансов РФ были переданы отдельные
функции упраздняемой Федеральной службы по
валютному и экспортному контролю, но ни в
одном акте данное Министерство не
называется органом валютного контроля,
соответственно, нет и оснований считать его
органом валютного контроля. В то же время на
основе его функций в соответствии с
действующим Положением о Министерстве
экономического развития и торговли
Российской Федерации (утверждено
Постановлением Правительства РФ от 27.08.2004 N
443) сложно сделать вывод о наличии у данного
Министерства полномочий по валютному
контролю. В соответствии с ранее
действовавшим Положением (утв.
Постановлением Правительства РФ от 21.12.2000 N
990) можно было говорить о наличии у данного
Министерства отдельных полномочий по
осуществлению валютного контроля, однако
вряд ли следует признавать данное
Министерство органом валютного контроля.
На наш взгляд, до вступления в силу
Постановления Правительства РФ "Об
утверждении положения о Министерстве
экономического развития и торговли
Российской Федерации" от 27.08.2004 N 443 данное
Министерство можно было называть органом
исполнительной власти, осуществляющим
отдельные полномочия по валютному
контролю.
Права и обязанности органов
валютного контроля урегулированы в ст. 23
Закона о ВРиВК. Как уже было отмечено,
Центральный банк РФ осуществляет контроль
за осуществлением валютных операций
кредитными организациями и валютными
биржами, а орган, уполномоченный
Правительством РФ, - за валютными
операциями, осуществляемыми иными
резидентами и нерезидентами. Полномочия
органов валютного контроля можно разделить
на 2 группы: 1) полномочия, осуществляемые и
органами, и агентами валютного контроля; 2)
исключительные полномочия органов
валютного контроля. К первой группе можно
отнести следующие полномочия:
- право в
пределах своей компетенции: проводить
проверки соблюдения резидентами и
нерезидентами актов валютного
законодательства РФ и актов органов
валютного регулирования;
- проводить
проверки полноты и достоверности учета и
отчетности по валютным операциям
резидентов и нерезидентов;
-
запрашивать и получать документы и
информацию, которые связаны с проведением
валютных операций, открытием и ведением
счетов (ч. 1 ст. 23 Закона о ВРиВК).
Ко
второй группе относятся следующие
полномочия: право выдавать предписания об
устранении выявленных нарушений актов
валютного законодательства и актов органов
валютного регулирования; применять
установленные законодательством меры
ответственности за нарушение актов
валютного законодательства и актов органов
валютного регулирования (ч. 2 ст. 23 Закона о
ВРиВК).
Органы валютного контроля в
