Право граждан на разработку и внесение проектов муниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации
МУНИЦИПАЛЬНЫХ АКТОВ: ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
И ПРАКТИЧЕСКОЙ
РЕАЛИЗАЦИИ
М.А. КУЗЬМИН
Кузьмин М.А., и.о.
доцента кафедры государственно-правовых
дисциплин Чебоксарского кооперативного
института Московского университета
потребительской кооперации, кандидат
юридических наук.
Становление
современного гражданского общества,
дальнейшее развитие местного
самоуправления непосредственно связано с
активностью граждан, в первую очередь по
месту жительства, при решении вопросов
местного значения в таких основных формах
непосредственного участия, как местный
референдум, муниципальные выборы, собрания
(сходы), обращения в органы местного
самоуправления, территориальное
общественное самоуправление, а также
правотворческая инициатива граждан.
Последняя форма сегодня практически не
востребована, хотя имеет колоссальное
значение в укреплении правовой "ткани"
местного сообщества.
Впервые
законодательное закрепление понятие
"народная правотворческая инициатива"
получило в Федеральном законе от 28 августа
1995 г. "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации", в статье 25 которого записано:
"население в соответствии с уставом
муниципального образования имеет право на
правотворческую инициативу в вопросах
местного значения. Проекты правовых актов
по вопросам местного значения, внесенные
населением в органы местного
самоуправления, подлежат обязательному
рассмотрению на открытом заседании с
участием представителей населения, а
результаты рассмотрения - официальному
опубликованию (обнародованию)" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст.
3506.
Анализ этой статьи позволяет выделить
ряд важных моментов, в частности:
-
население муниципального образования
имеет право на правотворческую инициативу
только в том случае, если оно закреплено в
уставе соответствующего муниципального
образования;
- предмет народной
правотворческой инициативы составляют
вопросы местного значения, закрепленные в
статье 6 вышеупомянутого Федерального
закона, по которым могут быть внесены
проекты правовых актов;
- формой
реализации народной правотворческой
инициативы выступает внесение конкретных
проектов правовых актов, а не
правотворческих предложений с идеей
принятия какого-либо акта, внесения в него
изменений и дополнений;
- гарантиями
субъекта народной правотворческой
инициативы являются обязательность
рассмотрения правового акта на открытом
заседании; гласность рассмотрения
внесенного в порядке народной
правотворческой инициативы проекта с
участием представителей населения;
обязательность официального опубликования
(обнародования) результатов
рассмотрения.
Это право граждан хотя и
было прописано в Федеральном законе, но не
могло быть реализовано, если не
предусмотрено муниципальным уставом.
Следует отметить, что общие положения
Федерального закона о рассматриваемой
форме участия населения в осуществлении
местного самоуправления нашли отражение
как в региональном законодательстве, так и
в актах органов местного самоуправления.
Однако объем правового регулирования
данного института в них различен.
Проведенный анализ показал, что
исследуемый институт получил правовую
регламентацию как в конституциях (уставах)
субъектов Федерации, так и в специальных
(статутных) законах о местном
самоуправлении, хотя федеральное
законодательство прямо не предусматривает
его нормативное регулирование на уровне
субъектов Российской Федерации. По степени
правового регулирования рассматриваемого
института субъекты Федерации можно
классифицировать на три основные группы:
1) первую группу составляет большая часть
субъектов Федерации, в которых правовое
регулирование института правотворческой
инициативы граждан ограничено
дублированием положений федеральных норм
(Республика Марий Эл, Чувашская Республика,
Хабаровский край, Курская, Липецкая,
Самарская, Саратовская, Ульяновская,
Челябинская области и др.);
2) во вторую
группу входят субъекты Федерации, в
статутных законах которых содержится
положение о том, что порядок осуществления
местными жителями правотворческой
инициативы устанавливается
представительным органом муниципального
образования (Нижегородская, Ярославская
области), либо, за редким исключением,
какая-либо детализация механизма
реализации данного права непосредственно в
самом законе.
При этом необходимо особо
подчеркнуть, что в некоторых субъектах
Российской Федерации право населения
муниципального образования вносить в
органы местного самоуправления проекты
правовых актов по вопросам местного
значения непосредственно закреплено в их
конституциях, уставах (Республика Тыва,
Калужская и Костромская области). Так,
например, статья 127 Конституции Республики
Тыва гласит: "Население в соответствии с
уставом муниципального образования имеет
право на правотворческую инициативу в
вопросах местного значения. Проекты
правовых актов по вопросам местного
значения, внесенные населением в органы
местного самоуправления, подлежат
обязательному рассмотрению на открытом
заседании с участием представителей
населения, а результаты рассмотрения -
официальному опубликованию
(обнародованию)" <*>;
--------------------------------
<*> См.: Тувинская
правда. 2001. 15 мая.
3) третью группу
составляют регионы, в законах которых
отсутствуют упоминания о данном институте
(Белгородская, Курганская области).
Исследуемый институт получил
непосредственное закрепление и в уставах
муниципальных образований, а также в иных
муниципальных нормативных правовых актах.
В них, в частности, нашли отражение такие
вопросы, как: порядок образования
инициативной группы; ее регистрации;
порядок сбора подписей в поддержку
народной правотворческой инициативы; сроки
рассмотрения правотворческой инициативы и
другие. В то же время в процедурах
реализации данного права не урегулированы
порядок и основания отклонения народной
правотворческой инициативы; особенности
внесения поправок в нормативный правовой
акт, принятый в порядке народной
правотворческой инициативы; порядок
проведения юридической экспертизы;
возможность отзыва народной
правотворческой инициативы.
Краткий
обзор локальных актов, принятых на местном
уровне, показывает, что во многих
муниципальных образованиях определяется
порядок осуществления этой инициативы, но в
различной степени. В большинстве случаев
оговаривается минимальное число граждан,
необходимое для осуществления народной
правотворческой инициативы. Например, в
Уставе г. Йошкар-Олы записано, что "проекты
правовых актов могут вносить группы
жителей города численностью не менее
тысячи человек" <*>. Устав г. Саратова
предусматривает, что "проекты правовых
актов по вопросам городского значения
вносятся в городскую Думу при наличии не
менее 1000 подписей граждан, обладающих
активным избирательным правом, в поддержку
вносимого проекта правового акта" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Йошкар-Ола.
1997. 7 августа.
<**> См.: Саратовская
мэрия. 1997. 25 - 31 июля.
Достаточно подробно
регламентирует процедуру реализации
правотворческой инициативы граждан Устав
г. Курска, в котором урегулированы вопросы
создания и регистрации инициативной
группы, сбора подписей, проверки подписных
листов и др. <*>. Однако в то же время есть
ряд муниципальных образований, уставы
которых избегают конкретизации порядка
реализации этой инициативы (Аликовский,
Порецкий районы, г. Шумерля Чувашской
Республики) или не содержат норм об этом
институте (г. Чебоксары), либо включают в
себя элементы несоответствия федеральному
законодательству. Населению
предоставляется право на правотворческую
инициативу в части внесения только
нормативных правовых актов, а не правовых
актов. Приведем несколько примеров.
--------------------------------
<*> См.: Городские
известия. Курск. 1999. 4 марта.
Устав г.
Томска установил, что "жители города могут
выступать с правотворческой инициативой по
принятию новых городских нормативных
правовых актов или внесению изменений и
дополнений в действующие нормативные
правовые акты. Для осуществления
правотворческой инициативы необходимо
требование (петиция) не менее 1% жителей
города, обладающих избирательным правом"
(ст. 22) <*>. В Законе Республики Хакасия о
местном самоуправлении аналогично
говорится о проектах местных правовых
актов нормативного характера (ст. 53)
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Томский вестник. 2001. 9 августа.
<**> См.:
Вестник Хакасии. 1998. N 33 - 34.
Другой
характерной ошибкой является то, что право
внесения проекта правового акта
"подменяется" правом на внесение
предложения о принятии правового акта. В
Уставе г. Калуги записано, что калужане,
осуществляющие народную правотворческую
инициативу, обращаются в городскую Думу с
предложением о принятии, изменении или
отмене правового акта Думы за подписью не
менее двухсот калужан, обладающих в
соответствии с законодательством активным
избирательным правом (ст. 20) <*>. Устав г.
Липецка (ст. 35) установил, что жители города,
обладающие избирательным правом,
осуществляют гражданскую инициативу путем
внесения в городской Совет депутатов
предложений о принятии нормативно-правовых
актов города, отмене или изменении ранее
принятых правовых актов города за подписью
не менее 1000 человек <**>.
--------------------------------
<*> См.: Калужский
вестник. 2002. 25 января.
<**> См.: Липецкая
газета. 1996. 21 ноября.
В ряде случаев к
субъектам народной правотворческой
инициативы отнесены местные отделения
общественных объединений и организаций,
собрания (сходы) граждан (Костромская
область), территориальное общественное
самоуправление (Саратовская область,
Хабаровский край).
В муниципальной
правоприменительной практике можно
выделить следующие основные варианты
(модели) осуществления правотворческой
инициативы граждан:
а) подготовка
гражданами проекта нормативного правового
акта органа местного самоуправления и
внесение его на обсуждение схода (собрания)
граждан с последующей передачей принятого
на нем решения представительному органу
местного самоуправления или должностному
лицу местного самоуправления (Рязанская
область);
б) сбор подписей гражданами,
проживающими на территории
соответствующего муниципального
образования, в поддержку предложения о
принятии муниципального нормативного
правового акта (Омская, Владимирская
области) <*>.
--------------------------------
<*> В этом случае порядок и процедура
сбора подписей устанавливаются с
соблюдением требований Федерального
закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской
Федерации".
Широкое внедрение данного
института в муниципальную практику сегодня
сдерживается в силу ряда причин.
Федеральный закон о местном самоуправлении
(1995) не дал определения народной
правотворческой инициативы, не определил
конкретный механизм его реализации. При
этом на федеральном уровне не были
установлены ни минимальное количество
граждан, необходимое для внесения проекта,
ни конкретные сроки рассмотрения
внесенного проекта, ни требования (условия)
внесения проекта в порядке народной
правотворческой инициативы (текст,
пояснительная записка, другие
документы).
Более детальная
регламентация института народной
правотворческой инициативы на федеральном
уровне, включающая в себя гарантию
реализации гражданами правотворческой
инициативы вне зависимости от ее
первичного закрепления в уставе
конкретного муниципального образования;
установления максимального срока, в
течение которого органы местного
самоуправления и должностные лица местного
самоуправления обязаны рассмотреть
внесенный проект, позволило бы выступить
этому институту в качестве эффективного
инструмента во взаимодействии населения и
органов местного самоуправления.
Прогрессивным в отношении разрешения
отмеченных проблем является новый
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации",
который по сравнению с действующим законом
уточняет, значительно детализирует и
развивает положения, касающиеся института
правотворческой инициативы граждан:
-
вместо понятия "народная правотворческая
инициатива" вводится понятие
"правотворческая инициатива граждан" (ст.
26);
- устанавливается, что минимальная
численность инициативной группы граждан
устанавливается нормативным правовым
актом представительного органа
муниципального образования и не может
превышать 3% от числа жителей
муниципального образования, обладающих
избирательным правом;
-
предусматривается, что в случае отсутствия
нормативного правового акта
представительного органа муниципального
образования, регулирующего порядок
реализации правотворческой инициативы
граждан, принятие к рассмотрению и
рассмотрение проекта муниципального
правового акта, внесенного гражданами,
осуществляется в соответствии с данным
Федеральным законом;
- устанавливаются
конкретные сроки обязательного
рассмотрения органом местного
самоуправления или должностным лицом
местного самоуправления соответствующего
проекта, внесенного в порядке реализации
правотворческой инициативы граждан.
Думается, что принятый новый Закон о
местном самоуправлении даст
дополнительный импульс в развитии
института правотворческой инициативы
граждан в муниципальных образованиях, и
граждане смогут реализовать свое
муниципальное право на разработку и
внесение проектов местных актов без
каких-либо затруднений.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
06.10.2003 N 131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
16.09.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.06.2002 N 67-ФЗ
(ред. от 11.12.2004)
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В
РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
22.05.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N
154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
12.08.1995)
"КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ ТЫВА"
(принята на референдуме Республики Тыва
06.05.2001)
ЗАКОН Республики Хакасия от 17.11.1998 N
42
"О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В
РЕСПУБЛИКЕ ХАКАСИЯ"
(принят Верховным
Советом Республики Хакасия 17.11.1998)
"УСТАВ
ГОРОДА ТОМСКА"
(принят решением Томской
городской Думы от 06.07.2001 N 13)
РЕШЕНИЕ
Курского городского Собрания от 05.02.1999 N
72-1-РС
"ОБ УСТАВЕ ГОРОДА КУРСКА"
"УСТАВ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ГОРОД
КАЛУГА"
(принят Постановлением
городской Думы муниципального образования
"ГОРОД КАЛУГА" от 23.12.1997 N 215)
"УСТАВ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДА
ЙОШКАР-ОЛЫ - СТОЛИЦЫ РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ"
(зарегистрирован Государственной
регистрационной палатой СТОЛИЦЫ
Республики Марий Эл 16.07.1997 N 1-МО)
"УСТАВ
ГОРОДА САРАТОВА"
(принят на референдуме
22.12.1996)
"УСТАВ ГОРОДА ЛИПЕЦКА"
(утв.
решением Липецкого городского Собрания
представителей от 01.11.1996 N 232)
Государственная власть и местное
самоуправление, 2005, N 1
