О некоторых проблемах реализации переходных положений федерального закона от 6 октября 2003 г. n 131-фз об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации (государственная власть и местное самоуправление, 2005, n 1)

юридической техники к изложению закрытых перечней. Таким образом, вывод о недопустимости перевода муниципального образования из статуса района в статус городского округа путем процедуры преобразования следует признать обоснованным.
Вместе с тем Закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не накладывает никаких ограничений на возможность осуществления нескольких одновременных изменений территориальной организации местного самоуправления. В частности, перевод муниципального образования из статуса района в статус городского округа может рассматриваться как итог пакета изменений, состоящего из:
а) преобразования городского населенного пункта в составе района (наиболее естественно - его административного центра) в городской округ;
б) изменения границ городского округа и района путем передачи всех находящихся в его составе сельских поселений и (или) населенных пунктов из состава района в состав городского округа.
Изложенное позволяет сделать вывод, что процедуру перевода муниципального образования из статуса района в статус городского округа следует признать допустимой. Однако остаются открытыми вопросы о допустимости такой реорганизации как основной повсеместной формы реформирования территориальных основ местного самоуправления и о процедуре указанной реорганизации.
Поставленные вопросы имеют не столько теоретическое, сколько практическое значение. Ряд субъектов Российской Федерации уже принял законы о наделении районов статусом городских округов на всей или почти на всей территории. Как правило, это субъекты Российской Федерации, в которых ранее отсутствовал поселенческий уровень местного самоуправления, а районы были муниципальными образованиями.
В этом случае реформа местного самоуправления практически сводится к замене вывесок на зданиях, где размещены районные органы местного самоуправления. В дискуссиях противники такой "реформы" местного самоуправления нередко используют ставшую поговоркой фразу Ленина: "по форме правильно, а по существу - издевательство". Соглашаясь со второй частью данной характеристики, полагаю, однако, что такая реорганизация местного самоуправления не верна и по форме, то есть не соответствует требованиям Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.
Сторонники преобразования районов в городские округа обычно приводят следующие аргументы в поддержку своей позиции. В Законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не содержится запрета на преобразование района в городской округ, а определение городского округа предоставляет возможности по включению в его состав территорий вне городской черты, ограниченные только недопустимостью нахождения в составе городского округа более одного городского населенного пункта.
О недопустимости квалификации перевода района в городской округ как преобразования муниципального образования уже сказано. Кроме того, закон - это не свод независимых друг от друга положений, а целостный документ. При таком подходе к Закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ есть основания для утверждения, что организация местного самоуправления, предусматривающая деление всей территории субъекта Российской Федерации или большей его части на сопредельные городские округа, не соответствует содержанию понятия городского округа, предусмотренному названным Законом.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разработан на основе предложений Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Комиссия исходила из подхода к реформе местного самоуправления как к преобразованию, направленному на обеспечение требования ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления о квалификации местного самоуправления как уровня публичной власти, максимально приближенного к населению.
Закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (статья 2) определяет городской округ как городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, а, в свою очередь, городское поселение - как город или поселок с прилегающей территорией, в составе которого могут (но не обязательно) находиться сельские населенные пункты. Состав территории поселения определен в пункте 3 части 1 статьи 11 названного Закона: "исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения".
Из содержания части 2 статьи 11 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ следует, что им предусмотрена территориальная организация местного самоуправления, при которой городские округа являются муниципальными образованиями, сопредельными с муниципальными районами.
Из содержания норм названного Закона, устанавливающих, что городской округ может создаваться путем выхода городского поселения из состава муниципального района (часть 7 статьи 13, часть 3 статьи 84), следует, что под городским округом понимается объект, как правило, менее территориально протяженный, чем муниципальный район.
Из рассмотрения указанных норм Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в их совокупности и взаимосвязи следует, что при определении территории городского округа за основу должна браться территория, состоящая из:
- земель внутри городской черты соответствующего городского населенного пункта,
- прилегающих к территории городского населенного пункта земель общего пользования,
- территорий традиционного природопользования населения соответствующего городского населенного пункта,
- рекреационных земель,
- земель для развития городского населенного пункта.
Населенные пункты, расположенные на указанных землях, могут быть включены в состав территории городского округа. Именно в связи с этим обстоятельством ранее было отмечено, что совокупность названных территорий должна быть взята за основу территории городского округа. В связи с включением дополнительного населения размеры указанных территорий могут быть несколько увеличены.
Что касается включения в состав городского округа населенных пунктов, расположенных вне указанных территорий, то оснований для этого в Законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не предусмотрено.
Ранее приведенный аргумент - "раз нет прямого запрета на неограниченное расширение пределов городского округа, то в него допустимо включать любые территории" не может быть признан корректным. Действия по принципу "разрешено все, что не запрещено" - это прерогатива граждан. Органы власти в демократическом государстве действуют по совершенно иному принципу: "разрешено лишь то, что предписано". Другой вопрос - о степени конкретизации соответствующего предписания. В данном конкретном случае предписание о составе территории городского округа сформулировано в достаточно общем виде. Но из этого не следует, что данным предписанием допустимо пренебрегать.
Содержит Закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и правовые нормы, на основании которых устанавливаются требования к процедуре перевода муниципального образования из статуса района в статус городского округа.
Как уже отмечалось с формально-юридической точки зрения перевод муниципального образования из статуса района в статус городского округа представляет собой пакет изменений, состоящий из:
а) преобразования городского населенного пункта в составе района в городской округ;
б) изменения границ городского округа и района путем передачи всех находящихся в составе района сельских населенных пунктов из состава района в состав городского округа.
Преобразование "а" в соответствии с нормами части 7 статьи 13 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ требует согласия населения городского поселения, а также согласия населения района, из состава которого выделяется соответствующее городское поселение.
Изменение границ "б" нормами названного Закона прямо не предусмотрено, но как ранее было указано из применения правового регулирования, установленного частями 2 и 3 статьи 12 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, по аналогии следует необходимость согласия на указанное преобразование населений соответствующих населенных пунктов.
Из изложенного следует, что наделение статусом городского округа района, являвшегося муниципальным образованием на момент вступления в силу переходных положений Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, может быть осуществлено исключительно при условии согласия на такое преобразование населения каждого из населенных пунктов, расположенных в составе района, предполагаемого к переводу в статус городского округа.
Несоблюдение этого требования дает основания для постановки вопроса о признании недействительным закона субъекта Российской Федерации о преобразовании районов в городские округа.
В данном контексте важное значение имеет определение правовых последствий вполне реальной ситуации, когда в результате проведенного голосования выявилось наличие несовпадающих мнений жителей различных муниципальных образований об отношении к названной реорганизации. Довольно часто в качестве выхода из такой ситуации предлагается следующий: населенные пункты, выразившие согласие на реорганизацию района в городской округ, входят в состав городского округа, а остальные муниципальные образования остаются в составе района. Такой подход не корректен. Ведь на голосование должен быть вынесен примерно следующий вопрос: "Согласны ли Вы на наделение N-ского района статусом городского округа?". В случае если такое согласие получено лишь у части населения, то при указанной интерпретации итогов голосования статусом городского округа будет наделен не район, а часть населенных пунктов, находящихся в его составе, а отношение населения к такой реорганизации местного самоуправления не выявлялось.
Кроме того, при таком подходе возможна и не соответствующая требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ситуация формирования городского округа из одних сельских населенных пунктов - в случае, если население городского населенного пункта административного центра района не даст согласие на подобного рода реорганизацию. Из норм логики следует, что при таких потенциально возможных последствиях исходное предположение следует признать неверным.
Таким образом, единственным результатом волеизъявления населения, имеющего правовым последствием наделение района статусом городского округа, является выявленное согласие населения всех без исключения населенных пунктов на такое изменение статуса района. Во всех иных случаях констатируется, что согласие населения не получено и реорганизация недопустима.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.2003 N 131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 16.09.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.06.2002 N 67-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 22.05.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N 154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 12.08.1995)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 N 1-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОТ 17 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА "О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ"
"ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ"
(совершено в Страсбурге 15.10.1985)

Право граждан на разработку и внесение проектов муниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации  »

Комментарии к законам »