О некоторых проблемах реализации переходных положений федерального закона от 6 октября 2003 г. n 131-фз об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации (государственная власть и местное самоуправление, 2005, n 1)

образования, подпадающего под описанные случаи, статусом поселения, не являющегося городским округом, либо о включении его в качестве одного из населенных пунктов в состав внутрирайонного муниципального образования <*> (волости, сельского округа и т.п.), то субъект Российской Федерации обязан принять закон о наделении их статусом городского округа. При этом предварительного выявления отношения населения таких городов (поселков) к данному решению не требуется.
--------------------------------
<*> Право выдвижения соответствующих инициатив принадлежит населению, органам местного самоуправления, органам государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральным органам государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
В случае выдвижения какого-либо из названных предложений необходимым условием его реализации явится наличие обоюдного согласия на такое решение населения соответствующего города (поселка) и района, в состав которого предполагается включить это поселение (во втором из вышеуказанных случаев - еще и населения соответствующей волости, сельского округа и т.п.). Если по итогам голосования согласие не будет получено, то правовым последствием такого отношения населения к выдвинутому предложению будет обязанность субъекта Российской Федерации принять закон о наделении соответствующего города (поселка) статусом городского округа.
III. О преобразовании городских муниципальных образований,
в составе которых имеется несколько городских
населенных пунктов
Из статьи 2 (абзац третий части 1) и статьи 11 (пункт 5 части 1) Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует невозможность нахождения в составе муниципального образования - городского поселения более одного городского населенного пункта. Однако среди существующих в настоящее время муниципальных образований такие ситуации достаточно распространены.
На первый взгляд варианты решения проблемы вполне очевидны:
а) разделение "неправильного" муниципального образования на несколько новых муниципальных образований, соответствующих требованиям Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Осуществление этого варианта будет иметь следствием разделение городского округа на два или более городских округа;
б) выведение из состава "неправильного" муниципального образования населенных пунктов, нахождение которых в его составе противоречит требованиям Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Осуществление этого варианта будет иметь следствием передачу одного или нескольких городских населенных пунктов из состава городского округа в состав сопредельного района.
Реализация варианта "а" предусмотрена частью 5 статьи 13 названного Закона:
"Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан".
Вариант "б" Законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ прямо не предусмотрен, но представляется, что он может быть реализован на основе применения по аналогии норм частей 2 и 3 статьи 12 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ:
"2. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.
3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений."
Исходя из общей логики процитированных норм - передача населенной территории из состава одного муниципального образования в состав другого муниципального образования требует согласия населения передаваемой территории и учета мнения представительных органов отдающего и принимающего муниципальных образований - можно утверждать, что изменение границ городских округов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям муниципальных районов, должно осуществляться с согласия населения названных населенных пунктов, с учетом мнения представительных органов городского округа и соответствующих муниципальных районов.
Для осуществления указанных вариантов необходимо вынесение на голосование населения примерно таких вопросов: "Согласны ли Вы с предложением о разделении городского муниципального образования N на муниципальные образования город N 1 и город N 2?"; "Поддерживаете ли Вы предложение о выходе поселка M из состава городского муниципального образования N?". Правовые последствия состоявшегося голосования, на котором население дало положительный ответ на соответствующий вопрос, вполне очевидны. Но население вправе проголосовать и против соответствующего предложения, а также "проголосовать ногами" - не явиться на голосование. В таких случаях итогом голосования будет констатация отсутствия согласия населения на соответствующее преобразование или изменение границ, что должно иметь правовым последствием сохранение муниципального образования в имеющемся состоянии, то есть в состоянии недопустимом, исходя из норм Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.
Таким образом, население ставится в положение, когда оно обязано высказаться в поддержку соответствующего предложения. Следует подчеркнуть, что воспетый сатириками времен СССР "одобрямс" вместо волеизъявления населения неприемлем не только с политической точки зрения, но и некорректен юридически. Из Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", регулирующего вопросы названных в наименовании данного Закона форм народного волеизъявления, отнесенных Конституцией Российской Федерации (статья 3) к высшему непосредственному выражению власти народа, следует, что граждане Российской Федерации обладают свободой выбора отношения к вариантам решения той или иной проблемы, вынесенной на выборы или референдум, а также вправе не принимать участие в них. Исходя из принципа применения норм права, по аналогии указанные принципиальные подходы к институту народного волеизъявления должны распространяться и на иные его формы, если федеральным законом не установлено иное. Таким образом, на народное волеизъявление какой-либо вопрос может быть вынесен лишь при условии, что определены и практически реализуемы правовые последствия как любого из решений, которые могут быть приняты через процедуру волеизъявления, так и игнорирования населением процедуры волеизъявления.
Для разрешения данной коллизии следует признать, что неверен исходный посыл о наличии всего двух вариантов приведения муниципального образования - городского поселения, в составе которого имеется более одного городского населенного пункта, в соответствие с требованиями Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Возможен и третий вариант решения проблемы - упразднение "лишних" поселков или городов как городских населенных пунктов. Наиболее очевидный путь - включение их территорий в городскую черту основного (то есть давшего наименование муниципальному образованию) населенного пункта. В принципе возможным является и вариант перевода городского населенного пункта в сельский населенный пункт <*>.
--------------------------------
<*> При выборе этого варианта следует иметь в виду, что это затратный путь, так как он влечет увеличение численности сельского населения, имеющего отдельные льготы, обеспечиваемые за счет бюджетных средств.
Признание наличия третьего названного варианта решения рассматриваемой проблемы решает вопрос правовых последствий случая, когда голосование не привело к согласию населения. Однако остаются открытыми иные вопросы:
1) как быть, если заявлены предложения об обоих вариантах урегулирования проблемы?
2) вправе ли органы государственной власти реализовать проведенный третий вариант, не выявляя отношения к нему населения?
Ответ на первый вопрос распадается на два случая: текущее состояние законодательства и случай, если в Закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ будут внесены поправки, предусматривающие опережающее введение в действие статьи 24 названного Закона.
В первом случае, как отмечалось в параграфе первом настоящей статьи, правила выявления согласия населения должны устанавливаться законом субъекта Российской Федерации. И нет оснований считать недопустимым установление в рамках указанных правил возможности вынесения на голосование населения не одного, а нескольких вариантов реорганизации территориального устройства местного самоуправления, с правилами подведения голосования, аналогичными подведению итогов выборов.
Во втором случае (если будет только перенос вступления в силу ранее упомянутой статьи 24 с 1 января 2006 г. на дату вступления в силу закона о внесении данной поправки) в описанной ситуации будет необходимо проводить обе предписанные Законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ процедуры, при этом, однако, оба голосования можно будет провести одновременно.
Ответ на второй из поставленных вопросов будет положительным, поскольку в указанном случае не происходит ни изменения границ, ни преобразования муниципального образования.
IV. О возможности существования анклавных составных
частей территории муниципального образования
Мнение о возможности включения в состав территории муниципального образования территорий-анклавов, как правило, вызывает неприятие. Сомнения в такой возможности вполне обоснованны, поскольку традиционно территории муниципальных образований формируются исходя из непрерывности (неразрывности) соответствующей территории. Вместе с тем, среди установленных Законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ требований к территории муниципального образования - городского поселения не содержится требования о непрерывности (неразрывности) его территории.
И это не упущение законодателей. Реализация требований Закона к составу территории муниципального образования не самоцель, а механизм обеспечения такого состава населения муниципального образования (местного сообщества), у которого существуют реальные общие интересы, обусловленные принадлежностью к жителям данного муниципального образования. Эти общие интересы могут быть не только соседскими (в самом широком смысле этого слова), то есть обусловленными проживанием на близлежащих территориях, но и интересами, связанными с иными факторами, в частности, с работой на предприятиях (комплексах предприятий, связанных единым технологическим процессом), расположенных на территории муниципального образования; с пользованием единой инфраструктурой обеспечения решения вопросов местного значения данного муниципального образования; с принадлежностью к одной этнической, лингвистической, конфессиональной группе.
Закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ требует, чтобы территорию поселения составляли "исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения". Если для интерпретации понятия "прилегающие земли" как требующего непрерывности территории муниципального образования определенные основания имеются, то интерпретация иных приведенных критериев как предусматривающих неразрывность территории поселения как минимум не очевидна.
О принципиальной допустимости существования в составе территории муниципального образования территорий-анклавов можно сделать вывод и исходя из отношения к местному самоуправлению как к одному из уровней публичной власти в Российской Федерации, наряду с федеральной государственной властью и государственной властью субъектов Российской Федерации. Этот подход к местному самоуправлению не только разделяется многими специалистами в сфере публичного права, но и является официальной позицией Конституционного Суда Российской Федерации, зафиксированной в Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". Из данного отношения, в частности, следует, что принципиальные подходы к территориальной организации государственной власти применимы и к территориальной организации местного самоуправления.
В этом контексте следует отметить, что анклавные территории существуют и в составе территории Российской Федерации (наиболее очевидный пример - Калининградская область), и в составе территорий ряда субъектов Российской Федерации (к примеру, город Зеленоград в составе города федерального значения Москвы).
V. О проблемах преобразования районов в городские округа
Сама постановка вопроса о целесообразности включения в число допустимых вариантов реорганизации территориального устройства местного самоуправления наделения муниципального образования - района статусом городского округа не вызывает возражения. К примеру, такую реорганизацию следует признать вполне обоснованной в ситуации так называемых районов-промзон, когда значительную часть территории района занимают фактически сросшиеся населенные пункты, население которых связано общими интересами по обеспечению работы градообразующего предприятия или группы предприятий единого технологического цикла.
Сторонники принципиальной недопустимости преобразования районов в городские округа часто используют для обоснования своей позиции утверждение, что Законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ установлен закрытый перечень видов преобразований муниципальных образований, и, следовательно, любые иные преобразования недопустимы.
Статья 13 названного Федерального закона устанавливает следующий перечень форм преобразования муниципальных образований: объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Форма изложения части 1 названной статьи, в которой содержится указанная норма, соответствует требованиям

Право граждан на разработку и внесение проектов муниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации  »

Комментарии к законам »