О некоторых проблемах реализации переходных положений федерального закона от 6 октября 2003 г. n 131-фз об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации (государственная власть и местное самоуправление, 2005, n 1)

ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 6 ОКТЯБРЯ 2003 Г. N 131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" (О ВОПРОСАХ УСТАНОВЛЕНИЯ
ГРАНИЦ И СТАТУСОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ)
А.А. ЗАМОТАЕВ
Замотаев А.А., кандидат юридических наук, государственный советник Российской Федерации 1-го класса.
Практика перехода от действующего состояния местного самоуправления в Российской Федерации к состоянию, предписанному Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ), вызвала большое число вопросов. К сожалению, в указанном Федеральном законе выявилось довольно большое число нечетких формулировок, слабо корреспондирующихся друг с другом положений. В этой статье высказываются предложения о внесении поправок в данный Закон. Не отвергая этот путь урегулирования проблем, представляется, что, по крайней мере, их часть может быть урегулирована и без внесения коррективов в Закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ путем анализа норм данного Закона, а также иных актов федерального законодательства в их совокупности и взаимосвязи.
В настоящей работе рассматриваются проблемы, имеющие отношение к установлению границ и статусов муниципальных образований, а именно проблемы: выявления согласия на преобразование или изменение границ муниципальных образований; определения статуса городских населенных пунктов, являвшихся ранее муниципальными образованиями; преобразования городского муниципального образования, в составе которого имеется несколько городских населенных пунктов; возможности существования анклавных составных частей территории муниципального образования; допустимости преобразования муниципальных образований - районов в городские округа.
I. О проблеме выявления согласия на преобразование
или изменение границ существующих муниципальных образований
Части 1 и 3 статьи 84 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ предусматривают возможность изменения границ и преобразования муниципальных образований, существовавших на момент вступления в силу переходных положений названного Федерального закона (8 октября 2003 г.), и устанавливают, что соответствующие изменения должны проводиться с соблюдением требований статьи 12 "Изменение границ муниципальных образований" и статьи 13 "Преобразование муниципального образования". С практической точки зрения это означает, что наделение существовавших 8 октября 2003 г. муниципальных образований статусами, предусмотренными Законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, допустимо исключительно по процедуре, соответствующей требованиям данного Закона к преобразованию и изменению границ муниципальных образований.
Статьями 12 и 13 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ установлены случаи, когда преобразование или изменение границ допускается лишь при наличии согласия населения. А именно:
1) изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов;
2) изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений;
3) объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений;
4) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений;
5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.
При этом также установлено, что указанное согласие выражается населением путем голосования, предусмотренного статьей 24 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, либо на сходах граждан. Вместе с тем названная статья 24 вступит в силу только с 1 января 2006 г. Это, безусловно, "ляп" законодателей <*>. Но какими бы причинами не объяснялось возникновение данной ситуации, имеется официальное правовое регулирование, подлежащее применению.
--------------------------------
<*> В настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации находится на рассмотрении внесенный рядом ее депутатов законопроект о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающий вступление статьи 24 названого Закона с момента вступления в силу закона о внесении соответствующей поправки в названный Федеральный закон.
Нередко из данного сочетания норм Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ делается вывод, что до 1 января 2006 г. отсутствует необходимость получения согласия населения на упомянутые изменения в территориальной организации местного самоуправления. С таким выводом нельзя согласиться. Из действующих норм следует не неприменимость института согласия населения, а наличие вопроса о порядке получения согласия. Как уже отмечалось, статья 84 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ устанавливает, что "изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу настоящей главы <*>, производятся с соблюдением требований соответственно статей 12 и 13 настоящего Федерального закона". Требование согласия населения на названные варианты реорганизации территориального устройства местного самоуправления как необходимого условия их реализации относится к концептуальным составляющим норм статей 12 и 13 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.
--------------------------------
<*> Речь идет о главе 12 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Переходные положения".
Таким образом, речь в данном случае необходимо вести не об отсутствии необходимости получения согласия, а о необходимости определения способа его выявления. Для решения данного вопроса следует обратиться к действующему до 1 января 2006 г. Федеральному закону от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Пунктом 3 статьи 13 данного Федерального закона установлена необходимость принятия закона субъекта Российской Федерации, в котором должны быть установлены "гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление".
Представляется, что наиболее простым, юридически и политически корректным решением проблемы было бы внесение субъектами Российской Федерации в соответствующие региональные законы поправок, базирующихся на нормах статьи 24 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в части регулирования вопросов организации голосования о получении согласия населения на преобразование или изменение границ муниципальных образований.
II. О проблеме определения статуса городских населенных
пунктов, являвшихся ранее муниципальными образованиями
Проблема определения статуса городских населенных пунктов - городов и поселков городского типа, являвшихся муниципальными образованиями на момент вступления в силу переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", - должна решаться исходя из норм статьи 84 названного Федерального закона, в абзаце четвертом части 3 которой содержится следующее положение: "Городские поселения, являющиеся на день вступления в силу настоящей главы муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 г. не разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с 1 января 2006 г. являются городскими округами, если законом субъекта Российской Федерации до 1 февраля 2005 г. в соответствии с требованиями части 2 статьи 11 и части 7 статьи 13 настоящего Федерального закона не установлено иное. Изменение статуса указанных городских поселений с 1 января 2006 г. производится в порядке, предусмотренном частью 7 статьи 13 настоящего Федерального закона".
Часть 2 статьи 11 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ требует наличия в городском округе и муниципальном районе сложившихся социальной, транспортной и иной инфраструктур, необходимых для самостоятельного решения органами местного самоуправления соответственно городского округа и муниципального района, а также осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.
Часть 7 статьи 13 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ требует, чтобы изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществлялось с согласия населения городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.
В пункте 3 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями (далее - Закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ) установлено, что "в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города".
Приведенная норма Закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ нередко интерпретируется как регламентирующая ситуацию существования муниципальных образований, со всех сторон окруженных территорией другого муниципального образования (в частности, город, не входящий в состав районного муниципального образования, но со всех сторон окруженный территорией района). С такой интерпретацией нельзя согласиться.
Формула "в границах муниципального образования имеются другие муниципальные образования" в принципе допускает указанную интерпретацию. Однако в рамках приведенной нормы регламентируются и взаимоотношения между муниципальным образованием - городом и внутригородскими муниципальными образованиями. При этом устанавливается, что эти взаимоотношения регулируются уставом города, что означает нахождение внутригородского муниципального образования под юрисдикцией нормативных актов города. В этом случае не имеется иных вариантов прочтения, кроме того, что речь идет о муниципальном образовании, территория которого является одновременно и составной частью территории другого муниципального образования (города). Предположение же, что в рамках единой нормы регулируются две принципиально различные ситуации, противоречит нормам юридической техники и здравому смыслу.
Таким образом, процитированная норма Закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ говорит о порядке урегулирования взаимоотношений между муниципальными образованиями в случае двухуровневой организации местного самоуправления, и соответственно формула "в границах муниципального образования имеются другие муниципальные образования" указывает на ситуацию, когда территории "других" муниципальных образований являются составными частями территории муниципального образования, в границах которого они расположены.
Из приведенных норм следует, что Закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ предусматривает отнесение к городским округам в силу норм данного Закона городских муниципальных образований в следующих случаях.
1) Если органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны были принять закон, предусмотренный пунктом 3 статьи 6 Закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ, но не сделали этого.
Это ситуация, когда организация местного самоуправления в субъекте Российской Федерации предусматривает существование городских поселений, являющихся муниципальными образованиями, территория которых является составной частью территории района, в свою очередь являющегося муниципальным образованием. В отношении таких муниципальных образований субъект Российской Федерации обязан был осуществить своим законом разграничение между городом и районом предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов.
При такой организации местного самоуправления неисполнение органами государственной власти субъекта Российской Федерации указанной обязанности влечет неопределенность статуса городских муниципальных образований. С точки зрения территориальной организации местного самоуправления их статус соответствует статусу поселения в составе муниципального района, а с компетенционной точки зрения - городскому округу. В этих условиях Закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ предусматривает наделение соответствующих городов (поселков) более высоким из возможных статусов - статусом городского округа.
2) Если в системе местного самоуправления субъекта Российской Федерации существуют муниципальные образования - города и поселки, в отношении которых нет необходимости в разграничении, предусмотренном пунктом 3 статьи 6 Закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ.
Это ситуация, когда в субъекте Российской Федерации существуют городские поселения, являющиеся муниципальными образованиями, чьи территории непосредственно входят в состав территории субъекта Российской Федерации. (Часто такие города или поселки называются городами (поселками) республиканского (краевого, областного, окружного) значения.) В отношении таких муниципальных образований местное самоуправление является одноуровневым. Эти поселения находятся не в границах районов, а в собственных границах, на территориях, не входящих в состав территорий районов, а лишь сопредельных с ними. Такие города и поселки как муниципальные образования с территориальной и компетенционной точек зрения имеют статус, соответствующий статусу городского округа.
В этом случае субъекту Российской Федерации предоставляется возможность сохранения организации местного самоуправления, фактически сложившейся в соответствующем субъекте Федерации.
В описанных случаях соответствующие города и поселки могут быть наделены статусом городского округа в силу норм названного Закона. С практической точки зрения это означает следующее.
Если не заявлено предложение о наделении муниципального

Право граждан на разработку и внесение проектов муниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации  »

Комментарии к законам »