Договорной порядок пользования недрами как альтернатива разрешительному порядку
При лицензионном режиме недропользователь
отвечает по таким обязательствам. Нетрудно
представить, как это положение
воспринимается с практической точки
зрения, в особенности иностранными
инвесторами, которым прекрасно известно,
что почти все находящиеся на руках лицензии
в той или иной мере отягощены
невыполненными обязательствами их
нынешних держателей.
При лицензионном
режиме отсутствует возможность
переуступить права или заложить их. Право
залога для пользователей недр, особенно
иностранных, является существенно важным -
это связано прежде всего с тем, что
крупномасштабные недропользовательские
проекты невозможно осуществить без
привлечения крупных заемных средств.
Лицензионный режим не позволяет
использовать международные судебные
институты при разрешении спорной ситуации.
Вместе с тем лицензионный порядок
недропользования в том виде, в каком он
принят и действует в России, не может
удовлетворить и защитить интересы самого
российского государства. В частности,
государство не в состоянии воспользоваться
гигантским экономическим потенциалом
российских недр.
Было бы, однако,
неправильным считать, что лицензионный
порядок недропользования негоден вообще,
так сказать, по определению. Во многих
странах мира он насчитывает десятилетия
существования и неплохо служит целям
рационального недропользования. Речь идет
прежде всего о странах системы
англосаксонского общего права
(Великобритания, Австралия, ЮАР, Индия и др.).
Надо сказать, что именно английская, а также
норвежская лицензионные системы послужили
прообразом разрешительного порядка
недропользования в российском
законодательстве о недрах. Отечественный
законодатель в то время не придал значения
тому, что лицензионные отношения в данных
странах существенно отличаются от
российских. Эти отношения изначально
исходят из нерушимости права
собственности, гарантии невмешательства
государства в частный бизнес и других
экономических, социальных и политических
устоев демократии.
Говоря о лицензии
(административном акте) как о
правоустанавливающем документе
недропользования, надо отдавать себе отчет
и в том, какое место занимает
административное право в национальной
правовой системе каждой страны. Так, смысл
публичных и административных отношений в
странах системы общего права отличается от
того, который существует в России. В системе
общего права административное право вообще
не рассматривается в качестве отдельной
правовой отрасли. Надо попутно отметить,
что в экономически развитых зарубежных
государствах административные отношения
очень широко опосредуются многообразными
согласительными, рекомендательными,
консультативными, договорными формами и
методами. Это тема отдельного исследования.
Что касается конкретно Великобритании, то
там недропользовательская лицензия имеет
форму договора, в котором наряду с
общераспространенными экологическими,
технологическими требованиями и
стандартами техники безопасности
фиксируются все основные экономические
условия пользования недрами.
США,
Канада и некоторые другие добывающие
страны вообще придерживаются договорного,
арендного порядка недропользования.
Правда, это весьма специфическая аренда,
отличающаяся очень высоким уровнем
стандартизации условий недропользования.
Выставляя участок недр на торги,
государство устанавливает все основные
условия пользования им. Покупатель не
обсуждает их: он может либо согласиться на
эти условия, либо отказаться от договора (в
этом отношении такой арендный договор
несколько напоминает договор
присоединения по российскому гражданскому
праву). Выигрывает тендер пользователь,
который предложит максимально улучшить в
пользу государства условия по одному или
нескольким критериям торгов.
Характерно, что в странах другой правовой
системы - континентальной (к которым
относится и Россия) - лицензионная система
недропользования почти не получила
распространения. Здесь преобладают
выраженные договорные формы
взаимоотношений государства и
пользователя, в основном концессионные -
так называемая горная
(недропользовательская) концессия.
По
нашему убеждению, заимствованная
российским законодателем лицензионная
система, вырванная из совершенно иного
исторического и правового контекста,
изначально была обречена на неуспех.
Никакие попытки усовершенствовать ее в
объективно существующих условиях
российской действительности не могут
исправить положение, так как они
предпринимаются в рамках
административного метода. Полагаем,
разрешительная система не обеспечивает
должного пользования недрами в России по
двум причинам. О первой только что
говорилось - это неприспособленность,
неадаптированность к российским условиям
действующего лицензионно-разрешительного
порядка. Вторая причина - это наследие
советского прошлого, инерция отжившего
административного, нерыночного мышления,
которое склонно усваивать из
заимствованных правовых форм и методов
лишь их внешние, в данном случае - властные,
административные проявления и
игнорировать имущественные, товарные,
рыночные отношения недропользования,
объективно требующие более опосредованных,
согласовательных, рекомендательных,
договорных и т.п. методов регулирования.
Пока административный метод понимается у
нас как сугубо одностороннее
субординационно-иерархическое веление,
указание, принуждение, лицензионный
порядок недропользования в России не будет
подлежать реформированию. Его невозможно
"смягчить" или "довести до кондиции".
В
последние десятилетия за рубежом лицензии
на добычу нефти и газа все больше
приобретают черты, свойственные договорным
условиям, и наоборот. Как следствие,
оказалось возможным односторонне изменять
некоторые положения договора по воле
публичной власти, что сближает договор с
лицензией. С другой стороны, лицензия стала
предоставляться на определенный срок, а ее
обладатель получил право на компенсацию в
случае досрочного отзыва лицензии. Это
новшество сближает ее с договором. Процессы
такого нивелирования для России не
характерны. С нашей точки зрения, улучшение
ситуации в российском недропользовании
возможно только по пути утверждения
договорных форм, а не совершенствования
разрешительной системы.
В России вопрос
о выборе формы пользования недрами -
договорной или разрешительной - стоит
острее, чем за рубежом. Договорные формы для
России, а также других стран с "переходной"
экономикой и незрелой правовой системой
крайне необходимы. На Западе такой
необходимости нет в принципе. Как уже
отмечалось, права недропользователя там
при любом порядке недропользования надежно
гарантированы и защищены. В условиях, когда
национальная правовая система реально и
надежно обеспечивает пользователя
достаточно стандартным во многих странах
набором прав на природные ресурсы (горных,
лесных, водных, земельных и иных) <*>,
объективно возникает тенденция к
нивелированию различий между разными по
своей природе системами
природопользования, к выравниванию их
условий.
--------------------------------
<*> В
примерный набор таких прав, независимо от
природы источника - договора или разрешения
(лицензии), входят: исключительные права
пользования участком недр, имеющие
вещно-правовую природу; право
собственности пользователя на полученную
продукцию, плоды и доходы; свобода
предпринимательской деятельности
пользователя в пределах его прав; право
пользователя с согласия государства на
переуступку своих прав третьим лицам;
государственные гарантии прав и законных
интересов пользователя и ряд
других.
Успех может быть достигнут только
на пути принципиального отказа от
административного метода и перехода на
договорной метод. Это означает отмену
лицензии как правоустанавливающего
документа природопользования и
превращение договора в единственный
источник прав пользования. Оптимальными
формами реализации договорного метода
является система недропользовательских
договоров, среди которых наиболее
распространены концессионное соглашение,
соглашение о разделе продукции и так
называемый договор на оказание услуг, или
сервисный контракт (с риском и без риска)
<*>.
--------------------------------
<*>
Подробнее см.: Колдаев С.В. Договорные формы
в недропользовании по праву России и
зарубежных государств // Некоторые вопросы
договорного права России и зарубежных
стран: Сб. статей аспирантов и молодых
ученых / Под ред. Т.Е. Абовой. М., 2003. С. 169 -
175.
Тенденция к повышению роли договора в
общественных отношениях, характерная для
нынешней эпохи, стала проявляться в
последние годы и в современной России. При
переходе российского общества к рыночной
экономике договор становится основной
правовой формой имущественных отношений
между участниками оборота. В таких условиях
договорные формы не могли не затронуть и
такую область, как недропользование
<*>.
--------------------------------
<*>
Необходимость в использовании договорных
форм в недропользовании подтверждается и
Правительством РФ. Так, его распоряжением
от 21.04.2003 N 494-р утверждены Основы
государственной политики в области
использования минерального сырья и
недропользования, одно из положений
которых предусматривает необходимость
совершенствования законодательства о
недрах в части предоставления в
пользование участков недр на основе
гражданско-правовых механизмов, включая
договоры концессий и другие формы
договорных отношений.
Развитие
договорных отношений в недропользовании
должно способствовать интенсивному
привлечению инвестиций, рациональному
природопользованию и стабильности
отношений сторон, внедрению современной
техники и прогрессивных технологий, прежде
всего благодаря привлечению иностранных
инвестиций. Возникновение и усиление роли
договорных отношений в области
недропользования способствует тому, что
субъекты правоотношений при наличии
пробелов в законодательстве вправе
руководствоваться свободой усмотрения,
принципами хозяйственной
целесообразности.
В практике отношений
недропользования за рубежом договор
используется уже давно. С его помощью
регулируются процессы добычи и разведки
полезных ископаемых, отношения между
собственником и пользователями недр, формы
кооперации производства и другие вопросы.
Если в прошлом договор регулировал
отношения частных лиц, то в настоящее время
он широко применяется для регулирования
отношений частных предпринимателей с
государством в области недропользования.
При этом договоры нередко используются не
только как регулятор индивидуальных
отношений недропользования - они все чаще
приобретают характер типовых соглашений.
Таким образом, они выступают в роли
самостоятельного источника правового
регулирования наряду с законом. Эти
процессы становятся возможными благодаря
тому, что в договорные отношения,
связывающие собственника недр
(государство) и пользователя, вводятся
определенные элементы публично-правового
регулирования, призванные защитить
интересы государства при эксплуатации
частными пользователями наиболее ценного
национального достояния, каким являются
полезные ископаемые.
Принимая во
внимание то, что область
недропользовательских отношений в
определенной степени затрагивает
общественные интересы, в современных
условиях важно найти необходимые пропорции
частного и публичного начал в
регулировании названных отношений. Это
достигается, с нашей точки зрения,
посредством договоров недропользования.
Подводя итог сказанному, следует еще раз
подчеркнуть, что разрешительный порядок
недропользования в России показал свою
неэффективность. По мнению многих
исследователей, перспективы развития
российского недропользования связаны с
договорным порядком. Первый шаг к
возвращению к договорной основе
недропользования в России сделан с
принятием Федерального закона от 30.12.1995 N
225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (в
ред. от 29.06.2004), анализ положений которого
позволяет сделать вывод о его существенном
(хотя пока потенциальном) превосходстве в
регулировании отношений недропользования
по сравнению с разрешительной системой. В
настоящее время ведется активная работа по
доработке Закона о концессионных
соглашениях. На очереди активизация работы
по разработке нормативно-правового
регулирования сервисных контрактов.
Вместе с тем одномоментная отмена
разрешительной системы нецелесообразна.
Вопрос требует предварительной тщательной
проработки. Важно уяснить, что форма
договорных отношений при любых условиях
предпочтительнее разрешительного порядка.
Для России это обстоятельство имеет особое
значение. Другой вопрос - каким образом, в
какой последовательности и какими темпами
осуществлять переход от одной системы
недропользования к другой. Очевидно, что
такая замена необходима.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята
всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.12.1995 N
225-ФЗ
"О СОГЛАШЕНИЯХ О РАЗДЕЛЕ
ПРОДУКЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
06.12.1995)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.10.1994)
ЗАКОН РФ от 21.02.1992 N
2395-1
"О НЕДРАХ"
ЗАКОН РСФСР от 09.07.1976
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОДЕКСА РСФСР О НЕДРАХ"
(вместе с "КОДЕКСОМ РСФСР О НЕДРАХ")
ЗАКОН
СССР от 09.07.1975
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ОСНОВ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СОЮЗА ССР И СОЮЗНЫХ
РЕСПУБЛИК О НЕДРАХ"
(вместе с ОСНОВАМИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС
РСФСР"
(утв. ВС РСФСР
11.06.1964)
РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ от
21.04.2003 N 494-р
<ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ОСНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МИНЕРАЛЬНОГО СЫРЬЯ И
НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ>
Современное право,
2005, N 1
