Договорной порядок пользования недрами как альтернатива разрешительному порядку
РАЗРЕШИТЕЛЬНОМУ ПОРЯДКУ
С.В.
КОЛДАЕВ
С.В. Колдаев, аспирант Института
государства и права РАН.
В настоящее
время, когда российское общество проходит
период становления рыночной экономики,
особую значимость приобретает изучение
правовых аспектов недропользования.
Россия, как известно, страна с
ресурсозависимой экономикой. Природные
ресурсы, и прежде всего ресурсы недр,
приносят львиную долю доходов
государственного бюджета и валютных
поступлений страны. От того, насколько
отношения недропользования отвечают
радикальным рыночным реформам,
осуществляемым в России, зависит будущее
российской экономики.
Реформирование
экономики на рыночных основах требует
разработки новых механизмов регулирования
использования недр и соответствующего
правового обеспечения. Современная
практика знает многообразные способы
организации использования недр. В
действительности они так или иначе
сводятся к двум основным. Первый из них -
разрешительный (лицензионный), второй -
договорной.
Вопрос выбора формы
недропользования является на сегодняшний
день чрезвычайно актуальным для России. По
общему убеждению, ныне действующая система
регулирования отношений недропользования
в России оказалась неэффективной. Причину
этого следует усматривать прежде всего в
административном,
разрешительно-лицензионном порядке
допуска пользователей и осуществления ими
пользовательских прав на эксплуатацию
недр, которая закреплена в действующем
Законе РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (в ред. от
22.08.2004, с изм. от 01.01.2005; далее - Закон о
недрах). Конечно, существуют и более общие
причины нежелания частного инвестора идти
в российскую экономику
(непоследовательность экономической
политики, запредельный уровень
налогообложения и др.), тем более в такую
капиталоемкую и связанную с повышенными
финансовыми рисками отрасль, как поиск,
разведка и добыча минерального сырья. Но,
ограничиваясь сферой права и
законодательства, можно утверждать, что
именно административные методы
регулирования недропользования,
воплощенные в лицензионной системе, стали
основным тормозом на пути инвесторов.
Есть только один способ преодолеть эту
пагубную для российской экономики ситуацию
- отказаться от административной основы
недропользования и перейти на
принципиально иную, договорную основу.
Чтобы более четко понять преимущества и
необходимость использования договорных
форм в недропользовании, необходимо
остановиться на характеристике
действующей в России разрешительной
(лицензионной) системы. Закон о недрах
подтвердил принцип разрешительного
недропользования, который был установлен
еще в Основах законодательства Союза ССР и
союзных республик о недрах 1975 года и
Кодексе РСФСР "О недрах" 1976 года.
Гражданский кодекс РСФСР изымал из
предмета своего регулирования
природоресурсные отношения, в том числе и
недропользовательские, и передавал их в
сферу действия специальных законов.
В
начале 1990-х годов договорные формы
практически не использовались в качестве
средства регулирования отношений
недропользования. В связи с этим В.В. Петров
отмечал: "Господство административного
метода регулирования природопользования в
условиях социалистической системы
хозяйства отнесло договор к числу
вспомогательных средств... Длительное время
в этих условиях лицензия как акт
распорядительного органа власти была
единственным документом, регулирующим
отношения сторон. Договор, если и
применялся в немногих случаях, то, как
правило, служил средством уточнения
взаимоотношения сторон" <*>. То есть
единственным средством регулирования
индивидуального недропользования была
лицензия - односторонний властный
(административный) акт компетентного
государственного органа, а договоры
использовались лишь в качестве придатка
директивного плана развития
социалистического хозяйства и не играли
самостоятельной правовой роли.
--------------------------------
<*> Петров В.В.
Экологическое право России: Учеб. для вузов.
М.: БЕК, 1996. С. 153 - 154.
Следует признать, что
действующая сегодня в России
разрешительная система регулирования
отношений недропользования не смогла
полностью освободиться от советского
наследия. В основе данных отношений все еще
лежит доктрина административного
регулирования, сформировавшаяся в
советский период российской истории. Такой
подход не отвечает потребностям
современного экономического развития,
особенно учитывая то обстоятельство, что
недропользователь в новой России стал
частным лицом, частным предпринимателем.
Тем более не отвечает такой подход
специфике освоения недр, где имеют место
быть высокая степень коммерческих рисков,
огромная капиталоемкость проектов,
длительные сроки окупаемости
инвестиций.
По признанию
представителей органов государственной
власти Российской Федерации, ответственных
за проведение государственной политики в
области природных ресурсов, действующий
Закон о недрах, принятый более 10 лет назад, в
настоящее время не отвечает требованиям
времени и общественно-политической
ситуации <*>. К тому же в период действия
этого Закона допускался разнобой в
условиях недропользования. Некоторые из
условий не предусматривали, например,
сроков ввода месторождения в эксплуатацию,
не указывали объемы инвестиций, планы
разработки месторождений. Большинство
лицензий было выдано в период с 1992 по 1995 год,
т.е. до внесения основных изменений в Закон
о недрах, вызванных принятием Конституции
РФ, Гражданского кодекса РФ и других
основополагающих нормативных правовых
актов. Не случайно лицензии той поры
называют "мертвыми", и составляют они почти
четверть (23%) от 16 тыс. лицензий, выданных в
стране по настоящее время.
--------------------------------
<*> См.: Агламишьян
В. Граждане, сдавайте месторождения! МПР
охотится за лицензиями // Известия. 2004. 6
сент., 16 сент.
Такая ситуация, связанная с
"простаиванием" месторождений, невыгодна в
первую очередь российскому государству как
собственнику недр, который, по сути,
использует их нерационально: месторождения
не осваиваются, не ведется геологическое
изучение по выявлению новых месторождений
и запасов сырья, не поступают средства в
бюджет государства.
Следует, однако,
заметить, что изжил себя не столько сам
Закон о недрах, сколько заложенная в нем
лицензионная система недропользования.
Поэтому может возникнуть мысль, что для
разрешения сложившейся ситуации
достаточно внести в него необходимые
изменения и дополнения. С нашей точки
зрения, это не приведет к желаемым
результатам, так как нерационально ставить
заплатки на основу, которая трещит по всем
швам. Необходимо менять Закон о недрах
полностью. Прежде всего должен быть
предусмотрен договорной порядок
недропользования. Будет ли он действовать в
недропользовании как единственный или
принят как альтернативный наряду с
лицензионным - это решит законодатель. По
нашему же глубокому убеждению, договорной
порядок должен стать в российском
недропользовании основной формой
недропользования.
Уместно отметить, что
наша собственная, отечественная история
дает возможность обратиться к договорной
модели недропользования, на которой
основывалось дореволюционное российское
право. Также и в СССР Горное уложение 1927
года предусматривало договорной порядок
недропользования. И только тотальная
административная трансформация народного
хозяйства, развернувшаяся в начале 1930-х
годов, перевела недропользование на чисто
административную основу.
В
отечественной литературе нередко
высказывается мнение, что замены
лицензионной системы уже не требуется, так
как после принятия поправок в Закон о
недрах в 1995 году появилась возможность
заключения недропользовательских
договоров в рамках разрешительной системы.
Действительно, ст. 11 Закона о недрах
предусматривает возможность заключения
таких договоров. Но являются ли они на самом
деле полноценными договорами
недропользования, произошел ли с
появлением лицензионных соглашений отход
от разрешительной системы, какова цель их
принятия - эти вопросы требуют более
детального рассмотрения. Чтобы более четко
понять природу такого соглашения,
необходимо вернуться к истории пользования
недрами в России до 1995 года.
Как
отмечалось выше, принятый в 1992 году Закон о
недрах устанавливал отношения по
пользованию недрами посредством
одностороннего акта государства - лицензии.
Лицензионные права пользования недрами не
несли в себе никакого имущественного
содержания. Они определялись в лицензии,
которая была и остается документом чисто
административной природы. К тому же
лицензия предоставляется не от имени
государства, а от имени уполномоченного
государственного органа, что существенно
ослабляет позиции пользователя, так как не
дает государственных гарантий соблюдения
его прав. Более того, определяя содержание
лицензии и ее частей, Закон о недрах все же
предусматривал, что такие распространенные
в мировой практике договорные формы
недропользования, как концессия, договор о
разделе продукции и контракт на
предоставление услуг, рассматриваются как
УСЛОВИЕ ЛИЦЕНЗИИ (выделено мной. - С.К.), т.е.
как ее составная часть. Следовательно,
можно сделать вывод, что в период до 1995 года
действовала монополия разрешительной
системы, существовал ее безоговорочный
приоритет над договорными формами, которые,
по сути, просто декларировались и были ее
приложением.
Катализатором пересмотра
существовавшей в то время лицензионной
системы стало принятие Конституции РФ, а
также ГК РФ, которым участки недр были
отнесены к недвижимым имуществам и стали
объектами гражданских прав.
Административно-командная экономическая
система уступала место рыночной экономике.
Эти обстоятельства не могли не вынудить
сторонников лицензионной системы
недропользования пойти на определенные
уступки, компромиссы, чтобы
соответствовать требованиям нового
законодательства и нуждам экономики. В
результате в Закон о недрах был введен
институт лицензионного соглашения, который
должен был наполнить отношения
недропользования договорным,
цивилистическим содержанием. Некоторые
правоведы даже стали характеризовать такое
соглашение как гражданско-правовой договор
<*>. Но действительно ли это так?
--------------------------------
<*> См.: Махлина М.И.
Соотношение норм Гражданского кодекса
Российской Федерации и Закона РФ "О недрах"
и их применение к режиму лицензирования в
России // Экономические и правовые вопросы
недропользования в России. Т. IV. N 10. С. 2 - 3;
Дьяченко С. Нефтяные концессионные
соглашения // Нефть, газ и право. 1996. N 5. С. 20 -
21.
По нашему мнению, такая оценка неверна.
Лицензионное соглашение кроме своего
названия не содержит характерных для
договора признаков, тем более не
основывается на них. Ведь реальным
правоустанавливающим актом по-прежнему
остается лицензия. Все права и обязанности
сторон и основные условия недропользования
возникают и определяются не лицензионным
соглашением, а лицензией (ст. 12 Закона о
недрах). Лицензионное соглашение не может
противоречить лицензии, так как
заключается на основе и в силу лицензии.
Так, в соответствии с абзацем третьим ст. 11
Закона о недрах между уполномоченными
органами государственной власти и
пользователем недр может быть заключен
договор, устанавливающий условия
пользования таким участком, а также
обязательства сторон по выполнению
указанного договора. Эта статья показывает,
что заключение лицензионного соглашения
является не обязательным, а только
возможным.
Наша точка зрения на природу
лицензионного соглашения совпадает с
мнением ряда других авторов. Так, крупный
специалист в вопросах недропользования С.А.
Сосна отмечает, что в правовой теории
допускается переоценка роли лицензионного
соглашения, которое в действительности не
является самостоятельным договором,
полноценной договорной формой
недропользования и фактически служит
составной частью лицензии. Это не позволяет
говорить о выполнении лицензионным
соглашением функций договорного
регулирования отношений сторон. Роль,
которая отведена лицензионному соглашению
сегодня, могла бы быть выражена в обычном
приложении к лицензии <*>. Государство
может аннулировать лицензию в
одностороннем порядке, а вместе с ней -
лицензионное соглашение.
--------------------------------
<*> См.: Сосна С.А.
Концессионные соглашения: теория и
практика. М., 2002.
По заявлению министра
промышленности и энергетики Российской
Федерации, в настоящее время "единственное
право, которое регулирует отношения в
недропользовании, - административное",
чиновники интерпретируют лицензионные
соглашения по своему желанию <*>.
Указанное заявление наглядно показывает
состояние недропользования в России и
необходимость его реформирования.
--------------------------------
<*> Минпромэнерго
избавит недра от коррупции // Известия. 2004. 9
нояб.
Еще более существенно то, что
поправки, внесенные в Закон о недрах в 1995
году, не привели к замене участника,
представляющего государственную сторону в
лицензионном соглашении. Им по-прежнему
остается уполномоченный государственный
орган, действующий от своего имени, а не от
имени государства. Тем самым
недропользователю по-прежнему не
предоставляются государственные гарантии
его прав.
Это подтверждает также С.
Дьяченко, который отмечает, что российское
государство как таковое юридически
остается в стороне от обязательств,
закрепленных в лицензионном соглашении.
Будучи договором с государственным
органом, лицензионное соглашение не может
содержать необходимых изъятий из
действующего законодательства (в отношении
прежде всего налоговых льгот и необходимых
ограничений суверенных иммунитетов
государства и его собственности, требующих
прямых государственных гарантий прав и
интересов пользователя). Как следствие, ни
лицензионное соглашение, ни лицензионная
система в целом не в состоянии обеспечить
стабильность условий недропользования
<*>. В Законе о недрах вообще не
содержится никаких гарантий,
предусмотренных в связи с изменением
законодательства и вызванных
произвольными действиями органов
государственной власти.
--------------------------------
<*> См.: Дьяченко С.
Указ. ст.
Другим не менее важным моментом
является вопрос защиты от одностороннего
прекращения прав недропользования. В
условиях действующего лицензионного
режима ситуация выглядит
малопривлекательной для
недропользователей. Нечетко и широко
сформулированные нормы Закона о недрах в
части прекращения и приостановления права
пользования недрами предоставляют
государственным органам возможность
толковать эти нормы таким образом, чтобы
позволить им отозвать либо аннулировать
лицензию по инициативе выдавших ее
учреждений. Конечно, можно доказывать, что
право государственных органов на
прекращение действия лицензии в
одностороннем порядке обусловлено самой
административной природой лицензирования,
но для пользователей недр такая
аргументация звучит не вполне
убедительно.
Важной проблемой также
остается освобождение от ответственности
по обязательствам предшествующего
пользователя.
