Проблемы реализации конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами российской федерации
НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ ГРАЖДАНАМИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
А.С. КРУЧИНИН
А.С. Кручинин,
доцент кафедры конституционного и
международного права НГАЭиУ, преподаватель
кафедры управления в области юстиции
Российской правовой академии при Минюсте
России.
Конституционно-правовой статус
лиц, не являющихся гражданами Российской
Федерации (неграждан), напрямую связан с их
правами и свободами - социальными,
политическими, экономическими, личными.
Российская Конституция утвердила принципы,
определяющие положение личности в
российском обществе, оформив их
посредством такой основы конституционного
строя, как права человека и гражданина.
Конституционное закрепление независимых
от произвола государства прав и свобод
связано с конкретными взаимоотношениями
личности и государства, в которых последнее
обязуется выступать в качестве гаранта
исполнения декларированных прав
личности.
В соответствии с Конституцией
РФ личность - это любое лицо, как гражданин,
так и иностранный гражданин либо лицо без
гражданства. Соответственно, права и
обязанности, установленные в отношении
личности, распространяются на неграждан.
Одним из принципов российского
законодательства является принцип
национального режима. Под национальным
режимом в отношении неграждан понимается
предоставление им определенного набора
прав и обязанностей, установленных в
соответствии с Конституцией РФ и законами
Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 62
Конституции РФ национальный режим
распространяется на неграждан, которые
пользуются правами и несут обязанности
наравне с гражданами Российской Федерации,
кроме случаев, установленных федеральным
законом или международным договором
Российской Федерации. При этом не имеет
значения, как осуществляются права, свободы
и обязанности человека и гражданина, -
индивидуально или коллективно.
Законом
могут быть установлены определенные
условия участия неграждан в трудовых
отношениях, ограничения их права
распоряжения или пользования имуществом.
Эти ограничения носят характер изъятий из
национального режима. Право на
передвижение неграждан по территории
страны регулируется Федеральным законом от
25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении
иностранных граждан в Российской
Федерации" (в ред. от 02.11.2004; далее - Закон).
Так, неграждане имеют право на свободу
передвижения в личных или деловых целях в
пределах Российской Федерации на основании
документов, выданных или оформленных в
соответствии с Законом, за исключением
посещения территорий, организаций и
объектов, для въезда на которые в
соответствии с федеральными законами
требуется специальное разрешение.
Ограничение прав на участие в трудовых
отношениях связано с тем, что неграждане
имеют право осуществлять трудовую
деятельность только при наличии разрешения
на работу. Указанный порядок не
распространяется на неграждан:
1)
постоянно или временно проживающих в
Российской Федерации;
2) являющихся
сотрудниками дипломатических
представительств, работниками консульских
учреждений иностранных государств в
Российской Федерации, сотрудниками
международных организаций, а также
частными домашними работниками указанных
лиц;
3) являющихся работниками
иностранных юридических лиц
(производителей или поставщиков),
выполняющих монтажные (шеф-монтажные)
работы, сервисное и гарантийное
обслуживание, а также послегарантийный
ремонт поставленного в Российскую
Федерацию технического оборудования;
4)
являющихся журналистами, аккредитованными
в Российской Федерации;
5) обучающихся в
Российской Федерации в образовательных
учреждениях профессионального образования
и выполняющих работы (оказывающих услуги) в
течение каникул или работающих в свободное
от учебы время в качестве
учебно-вспомогательного персонала в тех
образовательных учреждениях, в которых они
обучаются;
6) приглашенных в Российскую
Федерацию в качестве преподавателей для
проведения занятий в образовательных
учреждениях, за исключением лиц, въезжающих
для занятия преподавательской
деятельностью в учреждениях
профессионального религиозного
образования (духовных образовательных
учреждениях).
Временно проживающий в
Российской Федерации негражданин не вправе
осуществлять трудовую деятельность вне
пределов субъекта Российской Федерации, на
территории которого ему разрешено
временное проживание. Кроме этого,
негражданам запрещается занимать
определенные должности. Так, Федеральным
законом от 31.07.1995 N 119-ФЗ "Об основах
государственной службы Российской
Федерации" (в ред. от 27.05.2003) закреплено
положение о том, что в должности
государственного служащего может
находиться только гражданин Российской
Федерации. Аналогичные положения содержит
и Федеральный закон от 08.01.1998 N 8-ФЗ "Об
основах муниципальной службы в Российской
Федерации". Неграждане не могут занимать
должности уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации и ее
субъектах, судей, сотрудников прокуратуры,
органов внутренних дел, ФСБ России,
поступать на службу в милицию, в таможенные
органы, заниматься нотариальной
деятельностью <*>.
--------------------------------
<*> См.: Приказ
Минюста России от 26.10.1998 N 150 "Об утверждении
Порядка выдачи лицензий на право
нотариальной деятельности".
Помимо
государственной службы и сферы юрисдикции
неграждане не имеют права заниматься
отдельными видами деятельности, не
связанными с осуществлением власти и
управления, а также с политическими и
экономическими интересами государства.
Речь в данном случае может идти, например,
об ограничениях для неграждан на
осуществление архитектурной деятельности
в России. Такое положение закреплено в ст. 3.1
Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об
архитектурной деятельности в Российской
Федерации" (в ред. от 22.08.2004): неграждане
могут заниматься архитектурной
деятельностью только в том случае, если это
предусмотрено соответствующим
международным договором России. Если
международного договора не существует,
неграждане могут принимать участие в
архитектурной деятельности на территории
страны только совместно с архитектором -
российским гражданином или юридическим
лицом Российской Федерации. Также
неграждане не могут замещать должности в
составе экипажа судна, плавающего под
Государственным флагом Российской
Федерации, в соответствии с ограничениями,
предусмотренными ст. 56 Кодекса торгового
мореплавания РФ; быть членами экипажа
военного корабля Российской Федерации или
другого эксплуатируемого в коммерческих
целях судна, а также летательного аппарата
государственной или экспериментальной
авиации; быть командирами воздушных судов
гражданской авиации (ст. 56 Воздушного
кодекса РФ); быть принятыми на работу на
объекты и в организации, деятельность
которых связана с обеспечением
безопасности страны.
Существенные
ограничения установлены законодательством
в отношении политических прав неграждан. В
соответствии со ст. 25 Международного пакта
о гражданских и политических правах
человека (1966) только гражданину
предоставляется право принимать участие в
ведении государственных дел как
непосредственно, так и через посредство
свободно выбранных представителей. Такое
положение реализовано в российском
законодательстве. В соответствии с
Конституцией РФ из национального режима
неграждан изъято большинство политических
прав: например, исключительно российским
гражданам предоставляется право на
проведение собраний, митингов и
демонстраций, право участвовать в
управлении делами государства, избирать и
быть избранными в органы государственной
власти и органы местного самоуправления, а
также право участвовать в отправлении
правосудия. Изъятым из национального
режима неграждан является право на
членство в политических партиях: п. 2. ст. 23
Федерального закона от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О
политических партиях" (в ред. от 08.12.2003)
устанавливает, что членами политической
партии могут быть граждане Российской
Федерации, достигшие возраста 18 лет.
Иностранные граждане и лица без
гражданства не вправе быть членами
политической партии.
Лишь некоторые
права в политической сфере (например,
свобода слова) не привязываются к
гражданству России, так как являются в
соответствии с Конституцией РФ достоянием
любого человека. Кроме свободы слова,
политическим правом, относительно
"открытым" для неграждан, является право на
участие в местных выборах. Несмотря на то,
что в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ указаны только
российские граждане, п. 2. ст. 12 Закона
устанавливает, что постоянно проживающие в
Российской Федерации иностранные граждане
в случаях и порядке, предусмотренных
федеральными законами, имеют право
избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления, а также
участвовать в местном референдуме. Данное
положение существует и в
специализированных избирательных законах
России и субъектов Российской Федерации.
Так, в п. 10 ст. 4 Федерального закона от 12.06.2002
N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" (в ред. от
11.12.2004) предусматривается, что на основании
международных договоров Российской
Федерации и в порядке, установленном
законом, иностранные граждане, постоянно
проживающие на территории
соответствующего муниципального
образования, имеют право избирать и быть
избранными в органы местного
самоуправления, участвовать в иных
избирательных действиях на указанных
выборах, а также участвовать в местном
референдуме на тех же условиях, что и
граждане России. По смыслу данной нормы для
приобретения избирательных прав на
муниципальных выборах и права голоса на
местном референдуме в отношении
иностранных граждан необходимы два
условия: постоянное проживание на
территории соответствующего
муниципального образования и наличие
международного договора России с
соответствующим государством. Исследуя эту
норму, можно прийти к выводу о том, что таким
правом могут воспользоваться только
иностранцы, а права лиц без гражданства
остаются невостребованными. Такая практика
не соответствует ряду многосторонних
международных договоров, где установлено
право для неграждан участвовать в местных
выборах (например, в соответствии со ст. 2
Страсбургской конвенции об участии
иностранцев в общественной жизни на
местном уровне (1992) <*> субъектом
отношений являются "иностранные жители" -
лица, не являющиеся гражданами государства
и на законных основаниях проживающие на его
территории; в Договоре о Европейском Союзе
от 07.02.1992 установлено, что каждый иностранец
имеет право участвовать в голосовании и
баллотироваться в качестве кандидата на
муниципальных выборах в государстве-члене,
в котором он проживает, на тех же условиях,
что и граждане этого государства). Таким
образом, на наш взгляд, права лиц без
гражданства в Законе явно не учтены.
--------------------------------
<*> Россией не
ратифицирована.
Экономические права
неграждан в Российской Федерации во многом
определены действием национального режима.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского
кодекса РФ правила, установленные
гражданским законодательством,
применяются к отношениям с участием
иностранных граждан и лиц без гражданства
(неграждан), если иное не предусмотрено
федеральным законом или международным
договором. Таким образом, правила,
определяющие правовое положение
участников гражданского оборота, основания
возникновения и порядок осуществления
права собственности, а также регулирующие
договорные и иные обязательства,
имущественные и связанные с ними личные
неимущественные отношения, определяются
для иностранных граждан в соответствии с
теми же нормами гражданского
законодательства, которые регулируют
соответствующие права граждан России. Во
многом имущественные права неграждан
связаны с гражданской правоспособностью,
т.е. способностью иметь гражданские права и
нести обязанности. Она признается
российским законодательством в равной мере
за всеми гражданами, включая иностранцев и
лиц без гражданства. В соответствии с ГК РФ
неграждане пользуются в стране гражданской
правоспособностью наравне с российскими
гражданами, кроме случаев, установленных
законом. Правоспособность - это "общая,
абстрактная возможность быть субъектом
права или обязанности, необходимая
предпосылка их возникновения и реализации"
<*>.
--------------------------------
<*>
Комментарий к Гражданскому кодексу
Российской Федерации / Под ред. проф. Т.Е.
Абовой и А.Ю. Кабалкина. М., 2002. С. 72.
С
учетом определенной позиции неграждане
могут: иметь имущество на праве
собственности, наследовать и завещать
имущество; заниматься предпринимательской
и любой иной не запрещенной законом
деятельностью; создавать юридические лица
самостоятельно или совместно с другими
гражданами и юридическими лицами;
совершать любые не противоречащие закону
сделки и участвовать в обязательствах;
избирать место жительства; иметь права
авторов произведений науки, литературы и
искусства, изобретений и иных охраняемых
законом результатов интеллектуальной
деятельности; иметь иные имущественные и
личные неимущественные права. Поскольку
существующее в ГК РФ определение допускает
возможность иметь другие, не
предусмотренные Кодексом права, этот
перечень не является исчерпывающим.
Предоставление негражданам в Российской
Федерации национального режима опирается
на конституционные нормы и не
ограничивается сферой гражданских прав и
обязанностей. Основные права и свободы
человека неотчуждаемы и принадлежат
каждому от рождения. Признание за
негражданами равной с российскими
гражданами гражданской правоспособности
основывается на равенстве прав и свобод
человека и гражданина независимо от пола,
расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного положения, отношения к
религии и др.
Предоставление
национального режима носит в российском
законодательстве безусловный характер. Это
означает, что суд или иной
правоприменительный орган не вправе
обусловливать распространение на
иностранцев начал национального режима
наличием взаимности в государстве, к
которому принадлежит иностранный
гражданин, за исключением случаев, когда
условие о взаимности предусмотрено
федеральным законом или международным
договором. Требование взаимности
сформулировано в ряде законов,
регламентирующих исключительные права на
результаты интеллектуальной деятельности
(ст. 36 Патентного закона РФ от 23.09.1992 N 3517-1 (в
ред. от 07.02.2003), ст. 47 Закона РФ от 23.09.1992 N 3520-1
"О товарных знаках, знаках обслуживания и
наименованиях мест происхождения товаров"
(в ред. от 11.12.2002, с изм. от 24.12.2002), ст. 13 Закона
РФ от 23.09.1992 N 3526-1 "О правовой охране
топологий интегральных микросхем" (в ред. от
02.11.2004)). Начало взаимности выражено и в
Федеральном законе от 25.04.2002 N 40-ФЗ "Об
обязательном страховании гражданской
ответственности владельцев транспортных
средств" (в ред. от 23.06.2003): временно
находящиеся на территории Российской
Федерации граждане иностранного
государства (или неграждане) имеют право на
получение компенсационных выплат в счет
возмещения вреда жизни или здоровью
потерпевшего, если
