Проблемы правового регулирования полномочий субъектов рф в сфере бюджетных отношений
59 БК РФ; п. "д" ч. 2 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации"; ч. 5 п. 1 ст. 4
Областного закона Ростовской области "О
бюджетном процессе в Ростовской области" //
Наше время. 2002. 27 сент.
- определение
направлений расходов средств бюджета
субъекта Федерации, разграничение
полномочий по осуществлению расходов между
бюджетом субъекта Федерации и местными
бюджетами <*> (установление расходных
обязательств (абз. 5 ст. 8 БК РФ в новой
редакции));
--------------------------------
<*>
Например: ч. 6 ст. 8, ст. 31 БК РФ; ст. 12 Закона
Тверской области "О бюджетном устройстве и
бюджетном процессе в Тверской области" //
Тверские ведомости. 2001. 30 марта - 5 апреля; ст.
6, 7 Закона Самарской области "О бюджетном
устройстве и бюджетном процессе в
Самарской области" // Волжская коммуна. 2001. 31
июля.
- распределение доходов от
региональных налогов и сборов, иных доходов
субъекта Российской Федерации между
бюджетом субъекта и местными бюджетами
<*>;
--------------------------------
<*>
Например: абз. 6 ст. 8, ст. 58 БК РФ; п. 4 ч. 1 ст. 5
Закона Ставропольского края "О бюджетном
процессе в Ставропольском крае" // Сборник
законов и других правовых актов
Ставропольского края. 2003. N 17. Ст. 2917.
-
установление порядка и условий
предоставления бюджетных кредитов <*>;
--------------------------------
<*> Например: ч. 10
ст. 4 Областного закона Ростовской области
"О бюджетном процессе в Ростовской области"
// Наше время. 2002. 27 сент.
- определение
источников финансирования дефицитов
бюджетов на территории субъекта Федерации
<*>;
--------------------------------
<*>
Например: ст. 31 БК РФ; ч. 1 ст. 22 Закона
Приморского края "О бюджетном устройстве и
бюджетном процессе в Приморском крае" //
Ведомости Думы Приморского края. 2000. N 70.
-
разграничение бюджетной компетенции между
органами государственной власти субъекта
Федерации <*>;
--------------------------------
<*> Например: ст. 3 Закона Республики Алтай
"О бюджетном процессе в Республике Алтай" //
СЗ Республики Алтай. 2002. N 5.
- детализация
объектов бюджетной классификации РФ в
части, относящейся к бюджету
соответствующего субъекта РФ <*>;
--------------------------------
<*> См.: абзац 11 ст. 8
БК РФ.
- установление ответственности за
нарушение нормативных правовых актов
субъектов РФ по вопросам регулирования
бюджетных правоотношений в установленных
случаях <*> и др.
--------------------------------
<*> См.: абзац 13 ст. 8 БК РФ.
К следующему
блоку бюджетной компетенции субъекта
Федерации - полномочиям по формированию,
распределению и использованию
регионального бюджета - следует отнести:
- составление и рассмотрение проекта
бюджета субъекта РФ и консолидированного
бюджета субъекта, его утверждение и
исполнение, утверждение отчета об
исполнении бюджета субъекта РФ и бюджетов
территориальных государственных
внебюджетных фондов <*>;
--------------------------------
<*> Например: ч. 3 ст.
8 БК РФ, ч. 3 ст. 2 Закона Республики Дагестан
от 12 января 2000 г. "О бюджетном устройстве и
бюджетном процессе в Республике
Дагестан".
- право <*> на получение
собственных доходов бюджета субъекта
Федерации (четкая формулировка этого права
исчезла из федерального законодательства,
трансформировавшись в право на
установление налогов и сборов) <**>;
--------------------------------
<*> Следует помнить
об отмеченной Н.И. Химичевой особенности
субъективного бюджетного права, которому
свойственна "неразрывность прав и
обязанностей", в большинстве случаев слитых
в едином полномочии. Подчеркивание прав в
этом случае предостерегает вышестоящих
субъектов от вторжения в компетенцию
нижестоящих. (См.: Финансовое право / Отв.
ред. Н.И. Химичева. М., 2001. С. 168, 169; Химичева
Н.И. Субъекты советского бюджетного права.
Саратов, 1979. С. 45 - 46.)
<**> Например: абз.
4 ст. 31 БК РФ.
- право на сохранение доходов,
дополнительно полученных в ходе исполнения
закона о бюджете, сумм превышения доходов
над расходами бюджетов, сумм экономии по
расходам бюджета <*>;
--------------------------------
<*> См.: абзац 9 ст. 31
БК РФ. Следует отметить, что это право
отличается своей юридической природой от
бюджетных прав-полномочий и является
правом - гарантией самостоятельности
бюджета субъекта РФ.
- осуществление
государственных внутренних и внешних
заимствований субъекта РФ и управление
государственным долгом субъекта РФ
<*>;
--------------------------------
<*>
Например: ст. 99 БК РФ.
- распределение
средств, выделяемых для финансирования
федеральных и региональных целевых
программ и иных мероприятий между
муниципальными образованиями <*>;
--------------------------------
<*> Например: п. 3 ч. 1
ст. 4 Федерального закона от 25 сентября 1997 г.
N 126-ФЗ "О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации"; п. 3
ч. 1 ст. 4 Закона Республики Тыва "О
финансовых основах местного
самоуправления в Республике Тыва" //
Тывинская правда. 2001. 29 нояб.
- образование
в составе бюджета субъекта Федерации
региональных бюджетных фондов и др.
В
сфере собственной бюджетной деятельности
классификация бюджетных полномочий
субъекта Федерации была бы неполной без
выделения группы юрисдикционных
полномочий:
- полномочия по привлечению
к ответственности за нарушение бюджетного
законодательства субъекта Федерации
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
статья 284.1 БК РФ.
Осуществление
субъектами Федерации полномочий не только
по правовому регулированию бюджетных
отношений, но также и по формированию,
распределению и использованию бюджета
субъекта Федерации как фонда денежных
средств заставляло усомниться в
корректности названий ст. 7, 8 и 9 БК РФ в
прежней редакции. Частично преодолев эти
недостатки, новая редакция главы 2 БК РФ
также оказалась не вполне точной.
Так,
анализ названий ст. 7, 8 и 9 БК РФ "Бюджетные
полномочия..." во взаимосвязи с трактовкой
понятия "бюджетные полномочия",
установленного ст. 6 БК РФ (в новой редакции),
вызывает сомнения в обоснованности
определения в ст. 6 БК РФ содержания понятия
"бюджетные полномочия" как, кроме прочего,
"регулирование бюджетных
правоотношений".
Правоотношение
"представляет собой результат действия
правовой нормы", "конкретное общественное
отношение, облеченное в правовую форму"
<*>, то есть отношения, складывающиеся
между субъектами, обладающими правами в
бюджетной сфере, урегулированные нормой
права, приобретают новое качество и
становятся бюджетными правоотношениями. В
этом проявляется регулирующее воздействие
правовой нормы, и дальнейшее регулирование
уже урегулированных отношений может
осуществляться, на наш взгляд, только в
форме изменения регулирования
существующего, то есть путем внесения
изменений в нормативно-правовые акты. Таким
образом, есть все основания предположить,
что под регулированием в ст. 6 БК РФ
подразумевается правовое регулирование. Об
этом свидетельствуют определения
"установление порядка", "определение
порядка", "разграничение полномочий" и др.,
содержащиеся в ст. 7, 8 и 9 БК РФ. Однако в
рамки подобного подхода не укладывается
формулировка "регулирование
правоотношений" как несостоятельное
явление с точки зрения теории
правоотношения, как было показано выше.
Кроме того, теоретически необоснованно
рассматривать полномочия, закрепляемые ст.
7, 8 и 9 БК РФ, в качестве содержания
компетенции государственных органов.
--------------------------------
<*> Халфина Р.О.
Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 36,
55.
Сказанное позволяет сделать вывод, что
наименования указанных статей не отражают
их действительного содержания. Сложившееся
несоответствие в конечном счете может
отрицательно сказаться на
правоприменительной практике,
дезориентировав адресатов
бюджетно-правовых предписаний.
Поэтому
следовало бы изменить наименования ст. 7, 8 и
9 БК РФ, изложив их в следующей редакции:
Статья 7. Компетенция Российской Федерации
в области бюджетной деятельности;
Статья 8. Компетенция субъектов Российской
Федерации в области бюджетной
деятельности;
Статья 9. Компетенция
местного самоуправления в области
бюджетной деятельности.
По
справедливому замечанию Ю.А. Крохиной, "одна
из важнейших задач бюджетной деятельности
федеративного государства заключается в
установлении баланса финансового
соотношения между целым (РФ) и его частями
(субъектами РФ)" <*>. Решению этой задачи
служит наделение субъектов Федерации
полномочиями в сфере бюджетной
деятельности федерального уровня.
Обладание субъектами Федерации правами в
области бюджетной деятельности Федерации
во многом предопределено действием
принципа федерализма, лежащего в основе
бюджетного устройства РФ, а также
универсальностью федерального бюджета как
основного финансового плана государства и
центрального элемента механизма
перераспределения национального дохода, а
также реализуемой им координирующей
функцией.
--------------------------------
<*>
Крохина Ю.А. Бюджетная компетенция
субъектов Федерации // Регионы: экономика и
социология. 2001. N 2.
К такой группе
полномочий можно отнести:
- право на
получение регулирующих доходов <*> (после
внесения изменений в БК РФ на уровне
федерального законодательства это право за
субъектами Федерации не закрепляется (ФЗ от
20 августа 2004 г.));
--------------------------------
<*> Например: ч. 1 ст. 44 Закона
Нижегородской области "О бюджетной системе
и бюджетном процессе в Нижегородской
области" // Нижегородские новости. 2001. N 196-197;
ч. 1 ст. 10 Закона Пензенской области "О
бюджетном устройстве и бюджетном процессе
в Пензенской области" // Пензенские
губернские ведомости. 2003. N 5.
- право на
получение компенсации дополнительно
произведенных бюджетных расходов или
уменьшение бюджетных доходов,
обусловленных решениями федеральных
властей <*>;
--------------------------------
<*> См.: абзац 8 ст. 31 БК РФ.
- право на
привлечение финансовой помощи из
федерального бюджета, а также бюджетных
кредитов <*>;
--------------------------------
<*> Например: ст. 95 БК РФ; ст. 75 Бюджетного
кодекса Ивановской области // СЗ Ивановской
области. 2000. N 24.
- установление совместно с
органами государственной власти РФ порядка
и условий предоставления финансовой помощи
бюджету субъекта РФ <*> (полномочие
закреплено за федеральным центром (ФЗ от 20
августа 2004 г.));
--------------------------------
<*> Например: п. 6 ст. 3 Закона Республики
Адыгея "О бюджетном устройстве и бюджетном
процессе в Республике Адыгея".
- право на
получение субвенций из федерального
бюджета на финансирование полномочий по
предметам совместного ведения, не
предусмотренным Федеральным законом "Об
общих принципах организации
представительных (законодательных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации", а
также при возложении на органы
исполнительной власти субъектов Федерации
осуществления отдельных полномочий по
предметам ведения РФ <*>;
--------------------------------
<*> См.: часть 7 ст.
26.3, ст. 26.5 ФЗ "Об общих принципах организации
представительных (законодательных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации"
(вступили в силу с 1 января 2005 г.).
- участие
в принятии ежегодного закона о федеральном
бюджете через представительство в Совете
Федерации <*> и др.
--------------------------------
<*> См.: часть 2 ст. 95
Конституции РФ.
Кроме типичных для всех
субъектов РФ полномочий, обусловленных их
государственно-правовой природой и местом
регионального бюджета в бюджетной системе
РФ, в бюджетном законодательстве субъектов
закрепляются и специфические, присущие
только этой территории элементы
бюджетно-правового статуса. Так, например,
законодатель Волгоградской области
обязывает Волгоградскую областную Думу и
главу администрации Волгоградской области
отстаивать в федеральных органах
государственной власти бюджетные права
Волгоградской области в процессе
формирования федерального бюджета,
обоснования и согласования ставок
отчисления по регулирующим доходным
источникам в областной бюджет, а также в
части выполнения обязательств
федерального бюджета по отношению к
областному бюджету <*>.
--------------------------------
<*> См.: статья 98
Закона Волгоградской области "О бюджетном
процессе в Волгоградской области" //
Волгоградская правда. 2001. N 153.
Содержание
рассмотренного круга бюджетных прав
субъекта Федерации свидетельствует об их
общей направленности на обеспечение
самостоятельности каждого регионального
бюджета в установленных правовых границах,
диктуемых реализацией принципа
федерализма в сфере финансов.
В
соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы
местного самоуправления самостоятельно
формируют, утверждают и исполняют местный
бюджет, устанавливают местные налоги и
сборы. Эта норма дублируется в конституциях
и уставах субъектов Федерации <*>. Вместе
с тем, являясь третьим уровнем единой
бюджетной системы РФ, бюджетная
деятельность муниципальных образований
объективно нуждается в упорядочивающем и
координирующем воздействии со стороны
субъектов более высокого уровня - Федерации
и субъектов Федерации.
--------------------------------
<*> Например: ст. 113
Устава - Основного Закона Читинской области
// Забайкальский рабочий. 1995. N
111.
Бюджетные полномочия субъектов
Федерации относительно бюджетной
деятельности местного уровня в юридической
литературе разделяют на: а) регулирующие; б)
обеспечивающие; в) контрольные <*>.
Рассмотрение бюджетных полномочий
субъектов относительно муниципальной
бюджетной деятельности в разрезе данной
классификации позволяет наиболее
отчетливо проследить весь диапазон
правовых методов взаимодействия
юридически самостоятельных, но вместе с тем
во многом сходных направлений
государственной и муниципальной
деятельности.
--------------------------------
<*> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и
российский федерализм. М., 2002. С. 282;
Муниципальное право Российской Федерации:
Учебник / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1999. С. 151 -
152.
Необходимо отметить, что в настоящей
работе в группу регулирующих полномочий не
включаются полномочия по регулированию
местных бюджетов, как это иногда
встречается в специальной литературе:
регулирование бюджетов, по устоявшемуся в
науке мнению, представляет собой передачу
бюджетам доходов в целях сбалансирования
их доходов и расходов
