Проблемы правового регулирования полномочий субъектов рф в сфере бюджетных отношений
В СФЕРЕ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
П.И. ЕВСЕЕВ,
А.А. ЯЛБУЛГАНОВ
Евсеев Павел Игоревич -
аспирант Российского университета дружбы
народов.
Ялбулганов Александр Алибиевич -
доктор юридических наук,
профессор.
Федеративный характер
Российской Федерации предполагает
наделение субъектов РФ собственной
компетенцией в бюджетной сфере. Механизм
вертикального разграничения
государственной власти включает не только
разделение сфер власти - предметов ведения,
но и возможность осуществления
государственно-властных полномочий в
закрепленных пределах. В связи с этим
нельзя не вспомнить замечание М.И.
Пискотина о том, что разделение полномочий,
в том числе и в бюджетной сфере, вторично по
отношению к разделению предметов ведения
<*>. Поэтому предлагаемая Бюджетным
кодексом РФ (БК РФ) модель разграничения
полномочий органов государственной власти
РФ и субъектов РФ в области регулирования
бюджетных отношений без упоминания о
разграничении предметов ведения в
бюджетной сфере (ст. 7 и 8 БК РФ) кажется не
вполне обоснованной. Представляется, что
большинство из перечисленных в этих
статьях полномочий является отражением
конституционно-правового статуса
Российской Федерации и субъекта Российской
Федерации в сфере бюджетных отношений и
закрепление их в БК РФ в качестве элементов
компетенции органов государственной
власти не соответствует природе этих прав.
Здесь видится подмена принципа
разграничения предметов ведения и
полномочий на уровне Федерация - субъекты
Федерации производным от него принципом
разграничения компетенции между органами
государственной власти РФ и субъектов
РФ.
--------------------------------
<*> См.:
Пискотин М.И. Советское бюджетное право.
Основные вопросы. М., 1973. С. 94.
Примечателен
подход законодателя Республики Алтай к
определению сущности прав, закрепленных в
ст. 8 БК РФ. Так, в преамбуле Закона
Республики Алтай от 24 сентября 2002 г. "О
бюджетном процессе в Республике Алтай"
<*> говорится, что Закон "направлен на
реализацию прав Республики Алтай,
закрепленных в статье 8 Бюджетного кодекса
Российской Федерации". Очевидно, что здесь в
качестве носителя прав рассматриваются не
осуществляющие их органы, как это
предусмотрено БК РФ, а Республика Алтай как
субъект Федерации. Теоретически этот
подход верен. Перечисленные в ст. 7 и 8 БК РФ
полномочия принадлежат не осуществляющим
их органам, а непосредственно Российской
Федерации и субъекту РФ как
государственно-правовым образованиям,
носителям права на собственный бюджет.
--------------------------------
<*> См.: СЗ
Республики Алтай. 2002. N 5 (11). С. 89.
Нельзя не
отметить, что российское законодательство
до недавнего времени не закрепляло права
субъекта РФ на собственный бюджет. Между
тем так было не всегда. В советский период
развития Российской Федерации право
субъектов Федерации (тогда ими
признавались лишь автономные республики)
было объектом конституционного
регулирования (ст. 106 Конституции РСФСР 1937 г.
<*>, ст. 131 Конституции РСФСР 1978 г. <**>) и
развивалось в текущем законодательстве.
--------------------------------
<*> Официально
опубликована не была.
<**> См.:
Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 15. Ст.
407.
Возвращение практики закрепления
права на собственный бюджет было
обусловлено внесением изменений в
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ
"Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации".
Статья 26.13 этого Закона провозгласила, что
"каждый субъект Российской Федерации имеет
собственный бюджет". Впоследствии
нормативное закрепление этого права было
введено в БК РФ в форме новой редакции ст. 15
(вступила в силу с 1 января 2005 г.).
До
этого момента БК РФ, давая определение
бюджета субъекта РФ (ст. 15), указывал на
принадлежность субъектам Российской
Федерации ряда бюджетных прав (например, на
получение доходов, осуществление
бюджетного регулирования на собственной
территории, расходования средств бюджета и
др.), традиционно относимых
финансово-правовой наукой к производным от
права на собственный бюджет <*>. Вместе с
тем формулировка понятия "бюджет субъекта
Федерации", дававшаяся в ст. 15 БК РФ,
связывала экономическую составляющую
бюджета с необходимостью выполнения
государственно-властных функций -
полномочий субъекта Федерации по
закрепленным предметам ведения. Такое
понимание регионального бюджета было
созвучно мнению некоторых ученых об
обусловленности отдельных сфер финансовой
компетенции субъекта Федерации элементами
суверенитета <**>, присущими субъекту
Федерации. Не критикуя теорию суверенности
субъекта РФ, разделяемую рядом ученых
<***>, заметим, что наличие бюджета и
наделение субъектов РФ бюджетными правами
обусловлено их государственно-правовым
статусом (ст. 5 Конституции РФ).
--------------------------------
<*> См.: Химичева Н.И.
Субъекты советского бюджетного права.
Саратов, 1979. С. 47.
<**> См.: Ашмарина Е.М.
Некоторые вопросы разграничения налоговой
компетенции // Государство и право. 2002. N 12. С.
49.
<***> См.: Эбзеев Б.С. Российский
федерализм и единство конституционного
пространства // Конституционный Суд
Российской Федерации. Постановления.
Определения. 1992 - 1996. М., 1997. С. 508 - 510;
Черепанов В.А. Конституционно-правовые
основы разделения государственной власти
между Российской Федерацией и ее
субъектами. М., 2003. С. 119.
Однако ст. 15 БК РФ
несет на себе отпечаток усиливающейся
централизации бюджетной системы и
укрепления федеральной бюджетной
компетенции. Новая редакция ст. 15 не
связывает категорию "бюджет субъекта РФ" с
какими-либо проявлениями черт
государственности субъекта, а соотносит ее
лишь с исполнением его расходных
обязательств. Под расходным обязательством
субъекта РФ следует понимать обусловленные
законом, иным нормативным правовым актом,
договором или соглашением обязанности
субъекта РФ предоставить физическим или
юридическим лицам, органам государственной
власти, органам местного самоуправления,
иностранным государствам, международным
организациям и иным субъектам
международного права средства
соответствующего бюджета
(государственного внебюджетного фонда,
территориального государственного
внебюджетного фонда) (абзац 25 ст. 6 БК РФ в
новой редакции). Кроме того, трактовка
бюджета дана только в его понимании как
плана образования и расходования денежных
средств, действие которого ограничено
финансовым годом. Здесь не учитывается
вневременной характер бюджета как казны
субъекта РФ. Также при анализе определения
бюджета субъекта Федерации в новой
редакции ст. 15 БК РФ бросается в глаза
отсутствие среди оснований возникновения
расходных обязательств актов судебных
органов, порождающих обязанности для
бюджета. Между тем признание государства
субъектом ответственности в имущественных
отношениях, связанных с финансовыми,
является, по мнению ряда авторов, одним из
концептуальных оснований признания
государства субъектом финансового права
<*>. Таким образом, новая законодательная
трактовка связи бюджета и расходных
обязательств бюджета выводит исполнение
решений судов за счет бюджета из поля
бюджетно-правового регулирования.
--------------------------------
<*> См.: Карасева М.В.
Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 100 -
101.
Осуществляемая политика
централизации и укрепления федеральной
власти, в том числе и в сфере бюджетных
отношений, обусловливает постепенный отход
от увязывания бюджетных прав субъектов
Федерации и их государственных черт, а
также перевод этих прав в категорию
элементов компетенции органов
государственной власти субъектов
Федерации, что находит отражение также и в
региональном бюджетном законодательстве.
Кроме того, отмеченная тенденция
выражается и в постепенном и неуклонном
снижении объема налоговых бюджетных
доходов субъектов РФ <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Преображенский Б.Г. О развитии бюджетного
законодательства в Российской Федерации //
Журнал российского права. 2002. N 5. С. 36 - 38;
Игудин А.Г. К межбюджетным отношениям в
субъектах Федерации // Финансы. 2004. N 7. С.
8.
Анализ действующего законодательства
дает возможность очертить статус субъекта
РФ в бюджетных отношениях путем
определения основных черт его бюджетной
компетенции. В наиболее общем виде
бюджетную компетенцию субъекта РФ можно
определить как совокупность его прав и
обязанностей в качестве
государственно-правового образования в
сфере бюджетных отношений. Осуществление
бюджетной компетенции субъектом Федерации
является основой реализации полномочий
субъекта по предметам собственного
ведения, а также широкого круга полномочий
по предметам совместного ведения,
установленного законом (ст. 26.3 Федерального
закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации").
Множественность источников, в той или иной
мере устанавливающих бюджетные права
субъектов РФ, является характерной
особенностью всей системы нормативного
закрепления бюджетной компетенции
субъекта РФ. Совокупность
нормативно-правовых актов, определяющих
бюджетные полномочия субъектов РФ, состоит
из: а) федерального законодательства
(Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ,
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" и
др.); б) актов договорного регулирования
(договоры о разграничении предметов
ведения и полномочий между РФ и субъектами
РФ, соглашения между Правительством РФ и
органами государственной власти субъектов
РФ); в) законодательства субъектов РФ.
Основой бюджетной компетенции субъекта РФ
необходимо считать принцип федерализма,
заложенный в Конституции РФ, определяющий
ее положения о равноправии субъектов РФ во
взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти и разграничении
предметов ведения между Федерацией и ее
субъектами.
Равенство субъектов
Федерации во взаимоотношениях с
федеральной властью, провозглашаемое
Конституцией РФ, является принципиальной
основой равенства бюджетно-правового
статуса субъектов Федерации независимо от
их государственно-правовой формы.
Равенство бюджетно-правового статуса
субъектов понимается как тождественность
правовых возможностей субъектов,
закрепляемых за ними, и равные нормативные
возможности их реализации.
Вместе с тем
последние изменения в бюджетном
законодательстве предполагают различное
регулирование межбюджетных отношений
между РФ и ее субъектами в зависимости от
конституционно-правовой формы субъекта.
Так, ст. 8 БК РФ (в новой редакции)
предоставляет городам федерального
значения ряд бюджетных прав, которых не
имеют другие субъекты Федерации; ст. 56 -
особый порядок для этих субъектов
зачисления налоговых доходов и др. Это
различие соотносится с условием абз. 3 ст. 31
БК РФ в новой редакции, но противоречит
конституционным положениям. Способов
разрешения этого несоответствия два:
совершенствование системы разграничения
налогов, реформирование федеративной
конституционной модели.
Кроме того,
существующая фактически асимметричность
Российской Федерации, обусловленная разным
конституционным статусом субъектов
Федерации, ведет к несовпадению
фактического объема прав и обязанностей
различных субъектов Федерации. Думается,
что после прекращения действия 38-ми из
ранее заключенных внутрифедеральных
договоров и признания необходимости
утверждения восьми оставшихся договоров
федеральным законом практика нарушения
конституционного принципа равенства
статуса субъектов Федерации, в том числе и в
сфере бюджетных отношений, договорным
регулированием будет сокращена. Однако
путем применения договорного метода
предполагается достичь "расширения
полномочий, более широкой автономии, чем у
других субъектов Федерации" <*> в
отношениях федерального центра и Чеченской
Республики. В данном случае отступление от
единообразия отношений федерального
центра и субъекта Федерации, нарушающее
конституционный принцип равенства
субъектов Федерации, в какой-то степени
можно объяснить необходимостью
преодоления последствий так называемого
чеченского конфликта. Между тем придание
особого статуса отношениям с одним из
субъектов Федерации, пусть и вызванное
особыми обстоятельствами, не должно, на наш
взгляд, иметь постоянного характера. По
восстановлении "конституционного порядка"
содержание договора с Чеченской
Республикой должно быть приведено в
соответствие с положениями Конституции РФ
и федерального законодательства.
--------------------------------
<*> Интервью с Д.
Козаком // РГ. 2003. 2 июля.
Принцип
бюджетного федерализма, лежащий в основе
построения бюджетной системы РФ, а также
признание и гарантирование местного
самоуправления предопределяют возможность
классификации бюджетных полномочий
субъектов Федерации на полномочия в
области:
1) собственной бюджетной
деятельности;
2) бюджетной деятельности
Федерации в целом;
3) бюджетной
деятельности местного самоуправления.
Рассмотрение бюджетных полномочий
субъектов Федерации в разрезе названных
классификационных групп позволит более
отчетливо проследить особенности
содержания компетенции субъектов
Федерации в зависимости от сферы ее
реализации.
Место бюджета субъекта РФ в
системе экономических и социальных
отношений регионального уровня позволяет
определить полномочия в области
собственной бюджетной деятельности в
качестве центрального элемента бюджетной
компетенции субъекта Федерации.
Осуществление этих полномочий является
способом практической реализации права
субъекта Федерации на собственный бюджет.
По своему содержанию права этой группы
можно подразделить: а) на полномочия по
правовому регулированию бюджетных
отношений субъекта РФ; б) на полномочия,
связанные с формированием, распределением
и использованием бюджетного фонда субъекта
РФ. Однако следует помнить о некоторой
условности подобного деления, поскольку
правовая форма осуществления бюджетной
деятельности в некоторых случаях
сглаживает различия отдельных
полномочий.
К полномочиям по правовому
регулированию бюджетных отношений следует
отнести:
- регулирование бюджетного
устройства субъекта Федерации;
-
установление порядка осуществления
бюджетного процесса на территории субъекта
РФ <*>;
--------------------------------
<*>
Например: абз. 2 ст. 8 БК РФ; п. 1 ст. 4 Закона
Алтайского края "О бюджетном устройстве,
бюджетном процессе и финансовом контроле в
Алтайском крае" // Алтайская правда. 2002. 16
нояб.; ч. 1 ст. 4 Закона Республики Марий Эл "О
бюджетном устройстве и бюджетном процессе
в Республике Марий Эл" // Марийская правда.
2000. 28 апр.
- установление источников
доходов и порядка их направления в бюджет
субъекта РФ <*>;
--------------------------------
<*> Например: ст.
