Некоторые вопросы нормативного правового регулирования приватизации в российской федерации
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИВАТИЗАЦИИ
В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И.С. ПЕТРОВ
Петров
Илья Сергеевич - аспирант ИЗиСП.
В
процессе приватизации государственного
или муниципального имущества его участники
вступают в определенные правоотношения, от
существа которых зависит в том числе вопрос
отнесения приватизационного
законодательства к той или иной отрасли
законодательства. О.С. Иоффе дает следующее
определение правоотношения: "Правовое
отношение... есть не что иное, как
регулируемое правом отношение между
конкретными лицами, взаимное поведение
субъектов которого закреплено юридически и
осуществление которого обеспечивается
силой государственного принуждения"
<*>.
--------------------------------
<*> Иоффе
О.С. Правоотношение по советскому
гражданскому праву. М., 1949. С. 20.
Для
правильного определения характера
отношений, возникающих между субъектами в
процессе приватизации, необходимо
определить предмет и метод правового
регулирования данных правоотношений.
Например, С.Н. Братусь так определял понятие
предмета и метода правового регулирования:
"Предмет правового регулирования
составляют общественные отношения,
осуществляющиеся через определенное
поведение людей; это такие отношения,
которые могут быть объектом правового
воздействия и объективно требуют
юридической регламентации. Метод правового
регулирования есть внутренне связанная,
органически единая и цельная совокупность
главных юридических особенностей,
характеризующих данную отрасль права и
соответствующих специфическим
особенностям предмета - данного вида
общественных отношений" <*>.
--------------------------------
<*> Братусь С.Н.
Предмет и система советского гражданского
права. М., 1963. С. 49.
Законодательство о
приватизации, в частности Федеральный
закон "О приватизации государственного и
муниципального имущества" 2001 г. (далее -
Закон о приватизации), содержит нормы:
регулирующие деятельность государственных
и муниципальных органов; касающиеся их прав
и обязанностей в сфере управления и
реализации полномочий; связанные с
организационно-управленческой
деятельностью (полномочия органов по
управлению имуществом, иных
государственных органов в сфере
приватизации). Эти отношения являются
административными, возникают между
различными государственными
(муниципальными) органами в сфере
управления и характеризуются методом
власти и подчинения. Другую группу
отношений, регулируемых законодательством
о приватизации, составляют гражданские
правоотношения, возникающие между
равноправными субъектами в связи с
переходом прав собственности на
приватизируемое имущество. О.С. Иоффе
определяет отличие административных и
гражданских правоотношений, возникающих
при осуществлении государственными
органами своей деятельности. Во-первых,
гражданские правоотношения отличаются от
административных по общему характеру
построения: соответственно отношения
равенства и отношения власти и подчинения.
Во-вторых - по субъектному составу:
отношения с органом, осуществляющим
хозяйственную функцию, и отношения с
органом, осуществляющим функцию
организации и управления. В-третьих - по
объекту: правоотношения, связанные с
хозяйственной деятельностью данного
органа, и правоотношения, связанные с его
организационно-управленческой
деятельностью. В-четвертых - по объему
правомочий и обязанностей (обязанность,
соответствующая правомочию как притязанию;
обязанность, соответствующая правомочию
как велению) <*>.
--------------------------------
<*> См.: Иоффе О.С. Указ. соч. С. 35.
При
приватизации государственного или
муниципального имущества
гражданско-правовые отношения лиц,
независимо от их субъектного состава,
характеризуются равенством. Говоря об
участии государства в гражданских
отношениях, М.И. Брагинский подчеркивал
необходимость юридической равноправности
субъектов независимо от того, что всякое
правовое отношение регулируется нормами
права, установленными или
санкционированными государством. "Вступая
в гражданские имущественные отношения,
государство подчиняется установленному им
же режиму. Это находит свое проявление в
следующем: во-первых, в какой форме ни
осуществлялось бы подобное участие, в
гражданско-правовых имущественных
отношениях государство всегда должно
выступать в качестве имущественно
обособленного субъекта и, во-вторых,
государство должно всегда участвовать в
гражданско-правовых имущественных
отношениях как равный другой стороне
субъект" <*>. Юридическое равноправие
субъектов гражданских правоотношений
проявляется в равноправии всех форм
собственности, имущественно
распорядительной самостоятельности при
организации хозяйственных связей между
ними, а также в равенстве мер юридической
гражданско-правовой ответственности их
друг перед другом при нарушении
нормального хода реализации отношений,
регулируемых гражданским правом <**>.
--------------------------------
<*> Брагинский М.И.
Участие советского государства в
гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 16.
<**> См.: Грибанов В.П., Суханов Е.А.
Гражданское право: Учебник / Под ред. Е.А.
Суханова. М., 1993. С. 22 - 23.
Таким образом,
можно сделать вывод, что законодательство о
приватизации содержит как
гражданско-правовые, так и
административно-правовые нормы,
определяющие частные и публичные отношения
отдельных лиц. Кроме того, законодательство
о приватизации содержит также нормы,
регулирующие иные виды отношений:
финансово-бюджетные отношения (в части
определения нормативов и порядка
распределения поступивших от приватизации
денежных средств), отношения в части
использования объектов культурного или
социально-бытового назначения и т.д.
Означает ли это, что законодательство о
приватизации можно выделить в какую-то
особенную категорию?
В юридической
литературе высказывалась точка зрения, что
законодательство о приватизации носит ярко
выраженный административно-правовой
характер и не может быть отнесено к
гражданскому законодательству, а
представляет собой раздел хозяйственного
законодательства, в состав которого входят
акты Российской Федерации, ее субъектов и
муниципальных образований <*>. В
обоснование этого приводятся положение
абз. 2 п. 3 ст. 96 ГК РФ о возможном особом
регулировании правового положения
акционерных обществ, созданных путем
приватизации государственных и
муниципальных предприятий, а также
положение ст. 217 ГК РФ о приоритете
приватизационных норм перед нормами ГК РФ в
отношении порядка приобретения и
прекращения права собственности. Однако с
данной позицией трудно согласиться.
Действительно, регулирование деятельности
государства и иных субъектов при
приватизации государственного и
муниципального имущества требует особых
законодательных правил, учитывающих
специфику данных отношений. Необходимо
отметить, что кроме приватизации
существуют и другие отдельные виды
деятельности: антимонопольная
деятельность, деятельность по снабжению
электроэнергией, газом, деятельность в
сфере коммунальных услуг и пр., где
административное и гражданское право
пересекаются, действуют совместно,
регулируя присущими им методами одни и те
же общественные отношения. В связи с этим
В.И. Новоселов отмечал, что "наряду с
постоянно расширяющейся сферой оборота,
основанной на гражданско-правовых
отношениях, существует сфера оборота,
которая базируется на сочетании
гражданско-правовых и
административно-правовых начал,
юридического равенства и
административного соподчинения сторон"
<**>. Публично-правовое вмешательство в
область частного права, необходимое при
регулировании отдельных видов
деятельности, не требует оформления
специальной правовой отрасли, носит
разноотраслевой характер <***> и само по
себе не может являться основанием для
обособления. Очевидно, что в данном случае
можно говорить только о комплексном
характере законодательства о приватизации,
содержащего нормы гражданского,
административного, финансового, земельного
и иных отраслей права. Каждое из
правоотношений, возникающих при
приватизации государственного имущества,
можно отнести к той или иной отрасли права,
но даже все вместе они не составят что-либо
целостное и системное.
--------------------------------
<*> См.: Белых В.С.
Приватизация государственных и
муниципальных предприятий в Российской
Федерации: экономико-правовые вопросы //
Государство и право. 1996. N 10. С. 29 - 30.
<**>
Новоселов В.И. К вопросу об
административных договорах // Правоведение.
1969. N 3. С. 43.
<***> См.: Попондопуло В.Ф. О
частном и публичном праве // Правоведение.
1994. N 5. С. 54.
Законодательство о
приватизации в основном является частью
гражданского законодательства, что
определяется самим характером отношений -
переходом права собственности, а также
включением положений о приватизации в
статью 217 ГК РФ. Кроме того, классификатором
правовых актов <*> приватизационное
законодательство отнесено к разделу
гражданского законодательства. Вместе с
тем приватизационное законодательство,
действительно содержащее особенные нормы,
может быть, на наш взгляд, выделено в
подотрасль гражданского законодательства.
Соотношение приватизационного и общего
гражданского законодательства
определяется как соотношение специальной и
общей нормы, при этом специальные нормы
приватизационного законодательства не
могут противоречить общим принципам
гражданского права. Соблюдением этого
правила должны определяться пределы
действия особых, по сравнению с
общегражданскими, норм приватизационного
законодательства. В этом случае
приватизационное законодательство,
отражая специфику отношений при
приватизации государственного и
муниципального имущества, тем не менее не
будет разрушать целостность гражданского
законодательства.
--------------------------------
<*> См.: Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г.
N 511 "О классификаторе правовых актов" (в ред.
Указа Президента РФ от 5 октября 2002 г.) // СЗ
РФ. 2000. N 12. Ст. 1260; 2002. N 40. Ст. 3905.
С.А. Хохлов
справедливо отметил неестественность
ситуации, когда "возникнут две системы
собственности - одна система собственности
и правового регулирования собственности,
созданная на основе приватизационного
законодательства, а другая - на основе
общего гражданского законодательства. Это
очень большая проблема, и ее нужно решать
путем издания специальных актов,
касающихся действия приватизационного
законодательства" <*>. В связи с этим
представляется недостаточно удачным
включение в Гражданский кодекс РФ
положений о возможном определении законами
и иными правовыми актами о приватизации
особенностей правового положения
акционерных обществ, созданных путем
приватизации государственных и
муниципальных предприятий (ст. 96). Такие
особенности должны регулироваться
Федеральным законом "Об акционерных
обществах", а не в законодательных и иных
актах о приватизации.
--------------------------------
<*> Хохлов С.А. Право
собственности и другие вещные права //
Вестник ВАС РФ. 1995. N 8. С. 124 - 125.
В связи с
этим возникает вопрос о соотношении
приватизационного и общего гражданского
законодательства. Статья 217 ГК РФ содержит
общее положение о том, что при приватизации
государственного и муниципального
имущества правила, предусмотренные
Кодексом, применяются, если законами о
приватизации не предусмотрено иное. По
нашему мнению, этот подход допустим только
в отношении оснований приобретения и
прекращения права собственности. Нельзя
признать правильным участие в гражданском
обороте одновременно субъектов, правовое
положение которых и статус принадлежащего
им имущества определены на основе
приватизационного законодательства, и
других субъектов, подчиняющихся общему
гражданскому законодательству. Однако п. 5
ст. 1 ФЗ "Об акционерных обществах"
устанавливает, что особенности создания
акционерных обществ при приватизации
государственных и муниципальных
предприятий определяются Федеральным
законом и иными правовыми актами
Российской Федерации о приватизации
государственных и муниципальных
предприятий. Особенности правового
положения акционерных обществ, созданных
при приватизации государственных и
муниципальных предприятий, более 25
процентов акций которых закреплено в
государственной или муниципальной
собственности или в отношении которых
используется специальное право на участие
Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации или муниципальных образований в
управлении указанными акционерными
обществами ("золотая акция"), определяются
Федеральным законом о приватизации
государственных и муниципальных
предприятий. Особенности правового
положения акционерных обществ, созданных
при приватизации государственных и
муниципальных предприятий, действуют с
момента принятия решения о приватизации до
момента отчуждения государством или
муниципальным образованием 75 процентов
принадлежащих им акций в таком акционерном
обществе, но не позднее окончания срока
приватизации, определенного планом
приватизации данного предприятия.
Представляется, что особенности создания
акционерных обществ при приватизации
должны определяться правовыми актами о
приватизации, а деятельность любого
действующего акционерного общества - на
основе Федерального закона "Об акционерных
обществах".
Подчеркнем, что в
действующем в настоящее время Федеральном
законе "О приватизации государственного и
муниципального имущества" достаточно
последовательно выдерживается линия,
направленная на соблюдение норм и общих
принципов гражданского законодательства.
Положениями названного Закона прямо
предусмотрено, что к отношениям по
отчуждению государственного и
муниципального имущества, не
урегулированным Законом о приватизации,
применяются нормы гражданского
законодательства. Таким образом, отношения
(в преобладающем большинстве), возникающие
при приватизации государственного или
муниципального имущества, то есть
отношения по передаче в частную
собственность объектов приватизации,
являются гражданско-правовыми и
регулируются гражданским правом. В этой
связи отметим справедливое замечание Ю.А.
Тихомирова, что "к предложениям о выделении
новых отраслей нужно подходить осторожно,
реализуя эти идеи в виде подотраслей и
институтов" <*>.
--------------------------------
<*> Концепции развития российского
законодательства / Под ред. Л.А. Окунькова,
Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. Изд. 3-е. М.,
1998. С. 7.
Представляется важным отметить
еще один аспект. В соответствии со ст. 4
Закона о приватизации законодательство о
приватизации составляют помимо
федеральных законов и иных нормативных
актов федерального уровня законодательные
и иные нормативные акты субъектов
Российской Федерации. Кроме того, Закон
указывает на нормативные акты органов
местного самоуправления. Каким образом это
согласуется с требованием п. "о" ст. 71
Конституции РФ об отнесении гражданского
законодательства к ведению Российской
Федерации?
Вопрос о возможности издания
субъектами Федерации и органами местного
самоуправления нормативных актов,
