Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность
от ответственности. Так, зам. руководителя
Департамента имущества правительства
Москвы был арестован за превышение
должностных полномочий, которое привело к
распродаже недвижимости с потерями для
бюджета на 16,5 млн. рублей. Однако, как
выяснил его адвокат, ни сдача в аренду
помещений, ни их продажа в должностные
функции чиновника не входили (см.:
Пятилетова Л. Почем продается Москва // РГ.
2004. 5 июля).
2.11. Отсутствие контроля, в том
числе общественного,
за
государственными органами и
государственными служащими
Этот фактор
пока скорее считается недостатком
общеполитическим. К тому же в
"технологическом плане" он практически ни в
одном законе не присутствует. В этом смысле
наше законодательство в целом можно
считать коррупциогенным. Поэтому эксперту
стоит для начала хотя бы отмечать в своем
заключении наличие или отсутствие этого
фактора. Можно предложить в этой связи
обратить внимание при анализе
законодательных актов на следующее:
-
наличие норм, обеспечивающих
информационную открытость органов власти,
и уровень конкретности таких норм, если они
есть;
- использование информационных
технологий для обеспечения гласности в
деятельности государственного органа
(наличие интернет-сайта, его регулярное
обновление, интерактивные формы обращений
граждан и юридических лиц и заполнения форм
документов);
- наличие возможности
осуществления тех или иных полномочий
саморегулируемыми организациями и их
ответственности;
- наличие норм об
отчетности органа или его должностных лиц
перед населением либо перед
соответствующими профессиональными и
иными сообществами (например, публикация
ежегодных отчетов);
- наличие норм о
парламентском контроле (постоянном или
ситуационном);
- наличие возможностей
общественных проверок данного органа,
условий и процедуры таких проверок, мер
реагирования по результатам проверок.
Г.
Другие коррупционные факторы
Существуют
и другие коррупционные факторы, которые
может установить эксперт при анализе
законодательного акта. К ним можно отнести,
например, установление пробелов в
законодательном регулировании того или
иного вопроса, позволяющих государственным
органам (должностным лицам,
государственным служащим) самостоятельно
устанавливать собственные полномочия,
вторгаться в смежную сферу и т.п. Это также
проверка, корреспондирует ли праву
гражданина или юридического лица
обязанность государственного органа;
только в этом случае государственный орган
не сможет отказать гражданину в реализации
принадлежащего ему права, сославшись на
отсутствие полномочий. Стоит проверить, как
определены связи и взаимоотношения
государственного органа в процессе
реализации полномочий с другими
государственными органами,
негосударственными организациями,
гражданами, насколько учтены
антикоррупционные требования,
сформулированные в других законодательных
актах.
Приложение 1
Оценка наличия
коррупционных факторов
в анализируемом
законодательном
акте
---T----------------------T----------------T-------------T--------------¬
¦ ¦ Коррупционный ¦ Норма ¦
Возможные ¦ Предложения ¦
¦ ¦
фактор ¦ анализируемого
¦коррупционные¦и рекомендации¦
¦ ¦
¦законодательного¦ проявления ¦
¦
¦ ¦ ¦ акта ¦
¦ ¦
+--+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦ ¦Множественность ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦вариантов диспозиций ¦
¦ ¦ ¦
¦ ¦правовых норм
¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦
¦
+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦
¦Широкие возможности ¦ ¦ ¦
¦
¦А ¦ведомственного и ¦
¦ ¦ ¦
¦ ¦локального
¦ ¦ ¦ ¦
¦
¦нормотворчества ¦ ¦ ¦
¦
¦
+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦
¦Наличие коллизий ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦правовых норм ¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦
+--+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦ ¦Определение ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦компетенции по формуле¦
¦ ¦ ¦
¦ ¦"вправе" ¦
¦ ¦ ¦
¦
+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦
¦Широта дискреционных ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦полномочий ¦ ¦
¦ ¦
¦
+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦
¦Отсутствие ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦административных ¦ ¦
¦ ¦
¦Б ¦процедур ¦
¦ ¦ ¦
¦
+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦
¦Завышенные требования ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦к лицу, предъявляемые ¦
¦ ¦ ¦
¦ ¦для реализации
¦ ¦ ¦ ¦
¦
¦принадлежащего ему ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦права ¦ ¦
¦ ¦
¦
+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦
¦Отсутствие конкурсных ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦(аукционных) процедур ¦
¦ ¦ ¦
+--+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦ ¦Отсутствие ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦специализированных, ¦
¦ ¦ ¦
¦ ¦детализированных
¦ ¦ ¦ ¦
¦
¦запретов и ограничений¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦для государственных ¦
¦ ¦ ¦
¦ ¦служащих
¦ ¦ ¦ ¦
¦
+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦
¦Отсутствие ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦ответственности ¦ ¦
¦ ¦
¦В ¦государственного
¦ ¦ ¦ ¦
¦
¦служащего ¦ ¦ ¦
¦
¦
+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦
¦Отсутствие контроля, ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦в том числе ¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦общественного, за
¦ ¦ ¦ ¦
¦
¦государственными ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦органами и ¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦государственными ¦
¦ ¦ ¦
¦ ¦служащими
¦ ¦ ¦ ¦
+--+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦ ¦Другие факторы ¦ ¦ ¦
¦
¦
+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦
¦Пробелы в ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦законодательном ¦ ¦
¦ ¦
¦ ¦регулировании ¦
¦ ¦ ¦
¦
+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦Г ¦Отсутствие связи ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦"право гражданина - ¦
¦ ¦ ¦
¦ ¦обязанность
¦ ¦ ¦ ¦
¦
¦государственного ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦органа" ¦ ¦
¦ ¦
¦
+----------------------+----------------+-------------+--------------+
¦
¦... ¦ ¦ ¦
¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦
L--+----------------------+----------------+-------------+---------------
Эксперт,
опираясь на знание практики и реально, в
действительности, применяемых
коррупционных схем, может установить,
насколько законодательный акт позволяет
переломить сложившуюся коррупционную
ситуацию, содержит ли он такие нормы.
Выявление этих факторов, косвенно
способствующих коррупции, требует от
эксперта более широкого спектра анализа,
отхода от текста анализируемого
законодательного акта. В итоге он может
высказать свои рекомендации по включению
определенных норм в анализируемый
законодательный акт, устранению
противоречий между законодательными
актами.
Существуют также специфические
коррупционные факторы, связанные с
юрисдикционными полномочиями
государственных органов (должностных лиц),
а именно привлечением виновных лиц к
административной ответственности. К ним
относятся чрезмерная дифференциация
административных правонарушений и
административных наказаний (что
предоставляет должностному лицу широкий
диапазон выбора без его "привязки" к
условиям), фактическая возможность
"переквалификации" уголовного преступления
на административное правонарушение, так
как некоторые статьи Уголовного кодекса
имеют свои аналоги в КоАП РФ (например, ст. 228
УК РФ "Незаконные приобретение, хранение,
перевозка, изготовление, переработка
наркотических средств, психотропных
веществ или их аналогов" и ст. 6.8 КоАП РФ
"Незаконный оборот наркотических средств,
психотропных веществ или их аналогов", ст. 196
УК РФ "Преднамеренное банкротство", ст. 197 УК
РФ "Фиктивное банкротство" и ст. 14.12 КоАП РФ
"Фиктивное или преднамеренное
банкротство").
Специфика данных
факторов в том, что они выявляются только
при анализе Кодекса об административных
правонарушениях РФ, законов субъектов РФ об
административной ответственности,
Уголовного кодекса РФ.
3. Заключение по
итогам первичного анализа
коррупциогенности законодательного
акта
По результатам первичного анализа
коррупциогенности законодательного акта
эксперт составляет заключение. В
заключении отражаются следующие
вопросы:
- наличие в анализируемом
законодательном акте превентивных
антикоррупционных норм и рекомендации по
их включению;
- перечень норм,
отвечающих признакам коррупционности в
соответствии с коррупционными
факторами;
- рекомендации по изменению
формулировок правовых норм для устранения
коррупциогенности.
Ответы эксперта на
вопросы о наличии коррупционных факторов
оформляются в виде таблицы (см. Приложение 1
на с. 87).
Приведенный в настоящей Памятке
перечень коррупционных факторов является
примерным, в ходе анализа эксперт вправе
выявить любые другие факторы,
способствующие, на его взгляд,
коррупционным нарушениям в данной сфере.
Эти факторы и рекомендации по их
преодолению также отражаются в
заключении.
Журнал российского права,
2005, N 2
