Контроль судебной власти за ведомственными нормативными актами
Федерации. 1993. N 19. Ст. 685 (с изм. и доп. от 14
декабря 1995 г.).
- суды не могут откладывать
свое решение на неопределенное время;
-
суды обязаны отвечать на иск, они не имеют
права оставлять его без ответа;
-
традиционно суды обязаны разъяснять свои
решения, в то время как законодательная и
исполнительная власти навязывают свое
решение;
- суды вправе принимать
решения, противоречащие интересам
государства, но в соответствии с Биллем о
правах;
- решение суда обязательно для
любых государственных органов, т.к.
судебное решение после вступления его в
силу обретает силу закона;
- суды
наделены полномочиями в случае
неурегулированности вопроса разрешать его
на основе аналогии закона и аналогии права
<*>.
--------------------------------
<*> Лившиц
Ю.П. Оценка конституционности нормативных
актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994.
С. 19 - 20.
Что же касается обращений в суд
граждан по поводу соответствия Конституции
и законодательству ведомственных
нормативных актов, то они, как правило,
оформляются в виде жалоб. Однако с
вступлением в действие с 1 февраля 2003 г.
нового Гражданского процессуального
кодекса появилась определенная коллизия,
поскольку в данном акте не употребляется
понятие "жалоба", а используется
юридический термин "заявление". Кроме этого,
ст. 4 Федерального закона "О введении в
действие Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации" обязывает
привести все федеральные законы в
соответствие с ГПК РФ.
Как показал
анализ судебной практики, граждане, подавая
жалобы о признании незаконными
ведомственных нормативных актов по
подсудности в Верховный Суд Российской
Федерации, должны соблюдать определенные
требования подготовки этого документа.
Во-первых, жалоба должна содержать название
органа, принявшего акт, наименование акта,
дату принятия нормативного акта. Во-вторых,
должны быть четко указаны нарушенные
нормами ведомственного акта права и
свободы человека и гражданина. По
существующему порядку физические лица
имеют право обращения в суд с жалобой о
признании ведомственного акта незаконным
полностью либо отдельных его пунктов в том
случае, когда нормы оспариваемого акта
затрагивают права заявителя. При этом суд
может принять один из возможных вариантов
решения:
1. Жалобу оставить без
удовлетворения.
2. Признать
недействительным отдельный пункт, абзац,
приложение к нормативному акту и т.п.
3.
Жалобу удовлетворить частично.
4. Жалобу
удовлетворить, нормативный акт признать
незаконным и не подлежащим применению.
Анализ судебной практики показал, что не
всегда удовлетворяются жалобы граждан о
признании недействительными ведомственных
нормативных актов. Так, например, не была
удовлетворена жалоба Полетаева В.М. о
признании частично недействительным п. 34
распоряжения "Об осуществлении
сотрудниками Федеральной службы России по
финансовому оздоровлению и банкротству
надзора за деятельностью арбитражных
управляющих". Ему было отказано в
удовлетворении жалобы по той причине, что в
жалобе приводились доводы о том, что ФСФО
России самостоятельно установила
основание для аннулирования лицензии.
Однако неоднократное или грубое нарушение
лицензионных требований и условий
предусмотрено как основание для
аннулирования лицензии п. 2 ст. 13
Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности".
Проведенный анализ показал, что в основном
Верховный Суд Российской Федерации
принимал положительные решения по жалобам
граждан. В большинстве случаев Верховный
Суд признавал недействительным
(незаконным) не весь нормативный документ, а
какую-либо его часть. Так, например, за 8
месяцев 2001 г. Верховный Суд, осуществляя
функции нормоконтроля, отменил полностью
только один ведомственный нормативный акт,
частично недействительными (незаконными)
были признаны три ведомственных акта
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Информация о нормативных правовых актах
федеральных органов исполнительной власти,
зарегистрированных в Министерстве юстиции
Российской Федерации и отмененных
полностью или частично решениями
Верховного Суда Российской Федерации //
Бюллетень нормативных актов федеральных
органов исполнительной власти. N 32. 6 августа
2001 г. С. 111.
Таким образом, и сегодня
подтверждается положение, выдвинутое Л.А.
Николаевой, о том, что нет процессуального
однообразия и в вопросе о приостановлении
исполнения правового акта
государственного органа, если в суд
обратился гражданин с жалобой <*>. Однако
для нас большее значение имеет
аксиологический аспект. Он проявляется в
том, что судебная защита прав человека и
гражданина является наиболее
регламентированной в нашем государстве.
--------------------------------
<*> См.: Николаева
Л.А. Судебный надзор за законностью в
советском государственном управлении. Л.:
Изд-во Ленинградского университета, 1973. С.
38.
Тем не менее, как показывает анализ
судебной практики, говорить о полном
совершенстве суда, идеализировать его
работу еще рано, поскольку граждане в ходе
судебного разбирательства тратят
чрезвычайно много душевных сил, времени,
средств, чтобы добиться справедливого
решения.
Несмотря на то что сегодня
судебная власть из карательной
превращается в главную инстанцию по защите
прав и свобод граждан, чиновники очень
быстро приспосабливаются "обходить"
действующие нормы. Приведем такой пример.
Министерство издает и применяет акт,
имеющий нормативный характер, но не
публикует его. Что же касается судов, то они
не принимают заявления на оспаривание
таких актов потому, что они не опубликованы,
делая из этого вывод, что они не нормативны.
По нашему мнению, в таких случаях
необходимо обращаться в суд на незаконные
действия органа должностного лица,
принявшего или применяющего этот акт. И это
несмотря на то, что 24 апреля 2002 г. было
принято Постановление Пленума Верховного
Суда N 8, в п. 1 и 2 которого отмечалось, что
неопубликование акта не является
основанием для признания данного акта не
действующим и не влекущим правовых
последствий со дня его издания <*>.
--------------------------------
<*> См.: РГ. N 81 от
08.05.2002.
Другой пример незаконных действий.
На сегодняшний день суды общей юрисдикции
не принимают решения по исковым заявлениям
от сотрудников министерств и ведомств,
которые для защиты своих прав и свобод
ссылаются на ведомственные нормативные
акты (приказы, инструкции, положения и т.п.),
не прошедшие регистрацию в Министерстве
юстиции Российской Федерации. Данная
судебная практика основывается, прежде
всего, на официальном толковании
Верховного Суда Российской Федерации,
который "считает достаточным основанием
для признания нормативного правового акта
недействительным отсутствие его
государственной регистрации в
Министерстве юстиции Российской
Федерации". Однако по общему правилу
решения Верховного Суда носят не
обязательный характер, а рекомендательный,
поскольку официально они являются не
источниками права, содержащими юридические
нормы, а интерпретационными актами, то есть
актами официальными толкования права. В
этой связи конструктивным является
предложение А.Л. Буркова о необходимости
"законодательного закрепления
административно-процессуальной формы
судебной защиты прав граждан, нарушенных
применением нормативных актов, не
обладающих юридической силой" <*>. По
нашему мнению, практическое решение
обозначенных проблем должно быть
следующим. Необходимо внести
соответствующие изменения в
законодательство, то есть все
ведомственные нормативные акты должны
проходить процедуру государственной
регистрации. Для осуществления указанной
цели необходимо увеличить штаты
Департамента регистрации и контроля за
ведомственными нормативными актами
Министерства юстиции Российской Федерации.
Данное изменение норм права, в конечном
счете, будет способствовать не только
повышению качества принимаемых актов, но и
реализации прав и свобод человека и
гражданина в Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См.: Бурков А.Л.
Судебная защита прав граждан, нарушенных
недействующими нормативными актами //
Судебная защита прав граждан в ее наиболее
эффективных формах: Материалы
научно-практической конференции.
Екатеринбург: Издательство Уральского
университета, 2003. С. 87.
Резюмируя
сказанное, можно сделать вывод, что высшим
государственным органом по контролю за
законностью ведомственных нормативных
актов является Верховный Суд Российской
Федерации. Сегодня в условиях проведения
правовой реформы данный вид контроля
становится самостоятельным правовым
институтом в системе права. Между тем
судебный контроль за ведомственными актами
- это радикальное средство, поскольку суд
выступает в роли последней инстанции в
системе органов защиты законности, прав и
свобод граждан, кем бы они ни были нарушены,
какой бы властный орган не посягнул на
конституционные правоположения и принципы.
Между тем судебные органы, как показывает
практика, могут ошибаться при принятии
решений. Из этого следует, что говорить о
полном совершенстве судебной системы,
идеализировать ее работу еще рано. Анализ
судебной практики помог выделить и другие
недостатки судебного контроля. Фактом
является то, что контрольная функция суда
носит не постоянный, а разовый,
фрагментарный характер. В ходе судебного
разбирательства граждане тратят
чрезвычайно много душевных сил, времени,
средств, чтобы добиться справедливого
решения.
Из сказанного можно сделать
вывод, что сам по себе судебный
нормоконтроль без помощи Президента,
Правительства, органов прокуратуры и
юстиции справиться с существующими
нарушениями законности, прав и свобод
граждан не может. Как показывает зарубежный
опыт таких государств, как США,
Великобритания, ФРГ, Франция и др.,
организации и учреждения государственного
сектора проверяются в основном комплексно
<*>. При этом особое внимание уделяется
повышению эффективности государственного
контроля. Так, например, по экспертным
оценкам специалистов, в Великобритании
соотношение расходов на проведение
контрольных операций и поступлений в
бюджет составляет один к тридцати
фунтам.
--------------------------------
<*> См.:
Государственный контроль в зарубежных
странах. М., 1999. С. 5 - 120.
Основываясь на
положительном западном опыте и проведенном
анализе судебной практики, необходимо
найти способы и меры усовершенствования
данного государственного института и у нас
в Российской Федерации. При этом
координирующим звеном системы контроля за
законностью ведомственных нормативных
актов должно стать Главное контрольное
управление Администрации Президента
Российской Федерации.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
10.12.2003 N 173-ФЗ
"О ВАЛЮТНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ И
ВАЛЮТНОМ КОНТРОЛЕ"
(принят ГД ФС РФ
21.11.2003)
"ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 14.11.2002 N
138-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
23.10.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 14.11.2002 N
137-ФЗ
"О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ
ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
23.10.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 08.08.2001 N
128-ФЗ
"О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
(принят ГД ФС РФ
13.07.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 23.06.1999 N
117-ФЗ
"О ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ НА РЫНКЕ
ФИНАНСОВЫХ УСЛУГ"
(принят ГД ФС РФ
04.06.1999)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.10.1994)
ЗАКОН РФ от 27.04.1993 N
4866-1
"ОБ ОБЖАЛОВАНИИ В СУД ДЕЙСТВИЙ И
РЕШЕНИЙ, НАРУШАЮЩИХ ПРАВА И СВОБОДЫ
ГРАЖДАН"
"КОДЕКС ЗАКОНОВ О ТРУДЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(утв. ВС РСФСР
09.12.1971)
УКАЗ Президента РФ от 21.01.1993 N 104
"О НОРМАТИВНЫХ АКТАХ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства
РФ от 08.05.1992 N 305
"О ГОСУДАРСТВЕННОЙ
РЕГИСТРАЦИИ ВЕДОМСТВЕННЫХ НОРМАТИВНЫХ
АКТОВ"
РАСПОРЯЖЕНИЕ ФСФО РФ от 27.08.1999 N
23-р
"ОБ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ СОТРУДНИКАМИ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ ПО ФИНАНСОВОМУ
ОЗДОРОВЛЕНИЮ И БАНКРОТСТВУ НАДЗОРА ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ АРБИТРАЖНЫХ
УПРАВЛЯЮЩИХ"
"ПОЛОЖЕНИЕ О ПОРЯДКЕ ВЫДАЧИ
ЛИЦЕНЗИЙ НА ПРАВО НОТАРИАЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
(утв. Минюстом РФ 22.11.1993 N
8-5/149-081293)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Минтруда РФ от
08.02.1993 N 18
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ РАЗЪЯСНЕНИЯ "О
ПОРЯДКЕ УМЕНЬШЕНИЯ ЕЖЕГОДНОГО
ОПЛАЧИВАЕМОГО ОТПУСКА ЗА ПРОГУЛ"
(вместе с РАЗЪЯСНЕНИЕМ от 08.02.1993 N 3)
ПРИКАЗ
ЦБ РФ от 29.06.1992 N 02-104А
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
ИНСТРУКЦИИ О ПОРЯДКЕ ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ПРОДАЖИ
ПРЕДПРИЯТИЯМИ, ОБЪЕДИНЕНИЯМИ,
ОРГАНИЗАЦИЯМИ ЧАСТИ ВАЛЮТНОЙ ВЫРУЧКИ ЧЕРЕЗ
УПОЛНОМОЧЕННЫЕ БАНКИ И ПРОВЕДЕНИЯ ОПЕРАЦИЙ
НА ВНУТРЕННЕМ ВАЛЮТНОМ РЫНКЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(вместе с ИНСТРУКЦИЕЙ ЦБ РФ
от 29.06.1992 N 7)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума
Верховного Суда РФ от 24.04.2002 N 8
"О
ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В
НЕКОТОРЫЕ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПЛЕНУМА
ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Российский судья, 2005, N 1
