Контроль судебной власти за ведомственными нормативными актами
НОРМАТИВНЫМИ АКТАМИ
Ю.Г.
АРЗАМАСОВ
Арзамасов Ю.Г., профессор
кафедры государственно-правовых дисциплин
Барнаульского юридического института МВД
России, кандидат юридических наук,
доцент.
Правовое регулирование отношений
в социуме в странах континентального права
осуществляется двумя большими блоками.
Первый блок составляют акты, обладающие
высшей юридической силой - статуты,
конституционные и текущие законы. Второй -
многочисленные подзаконные акты (указы
президентов, акты правительств, субъектов
Федерации, органов местного самоуправления
и т.п.). Особое место среди данной группы
юридических документов занимают
разнообразные по форме и содержанию
ведомственные нормативные акты (приказы,
инструкции, положения и т.п.), которые
разрабатывают и принимают министерства и
ведомства.
По экспертным оценкам
Министерства юстиции, в Российской
Федерации их количество составляет более
60000. Однако, несмотря на значительное место,
которое занимают ведомственные
нормативные акты в механизме правового
регулирования, отношение к ним
неоднозначное. Так, одни ученые, активно
пропагандируя вполне состоятельную идею
"верховенства закона", но не понимая
механизма ее реализации, предлагают полную
ликвидацию всей системы ведомственных
нормативных документов. Сторонники данного
подхода совершенствования российской
правовой системы в своих высказываниях
обычно приводят следующие серьезные
аргументы, которые опираются часто на
существующее положение вещей. Так, они
отмечают, что до сих пор продолжают
действовать ведомственные нормативные
акты, не соответствующие нормам морали и
современным общественным отношениям. Кроме
этого, указывается на то, что, осуществляя
государственную политику в определенной
сфере, министерства и ведомства иной раз
превышают пределы своей компетенции,
принимают первичные нормы права.
Значительная роль подзаконных актов
(указов Президента РФ, постановлений
Правительства РФ, инструкций
исполнительных органов, которые
подправляют законы с позиции ведомственных
интересов) и их верховенство над законами,
как отмечает С.А. Денисов, сохраняется в
российском праве <*>. Отрицательное
отношение к ведомственным нормативным
актам подтверждает также то, что в ряде
федеральных органов исполнительной власти,
то есть в министерствах и ведомствах, еще
встречаются ведомственные нормативные
акты, несоответствующие Конституции
Российской Федерации и федеральным
законам.
--------------------------------
<*> См.:
Денисов С.А. Бюрократия и позитивное право //
Российский юридический журнал.
Екатеринбург, 2000. N 2. С. 143.
Говоря о
недостатках ведомственных актов, следует
добавить, что в системе нормативных актов
Российской Федерации остается
значительным объем ведомственных актов,
противоречащих правилам, приемам и
средствам юридической техники. Довольно
часто в ведомственных нормативных актах
отсутствует сам механизм для реализации
норм высших органов государственной
власти. Серьезной проблемой является то,
что не во всех министерствах осуществлена
работа по приведению ведомственных
нормативных актов в соответствие с
международными стандартами в области прав
и свобод человека и гражданина.
Существует и противоположное мнение по
данной проблеме. Так, большинство
административистов адекватно понимают,
какое значение имеют ведомственные акты в
правовом регулировании. В данном контексте
М.С. Студеникина в одном из последних
трудов, посвященных проблемам российского
законодательства, справедливо отмечает,
что идея полной ликвидации ведомственных
нормативных актов "утопична, и издание
ведомственных нормативных актов в разумных
пределах вполне оправданно" <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Систематизация законодательства в
Российской Федерации / Под ред. А.С.
Пиголкина. СПб., 2003. С. 139.
Из проведенного
анализа юридической практики следует, что
становление новой правовой системы без
ведомственного нормотворчества никак
невозможно. В современных условиях способы
детализации норм законов с помощью
нормативных указов Президента Российской
Федерации и актов Правительства не могут
действовать без ведомственного правового
регулирования, так как все особенности в
указанных актах нельзя учесть из-за
оперативности их принятия. Ведомственные
акты не только уточняют механизм
осуществления функций министерств и
ведомств, но и организационно обеспечивают
реализацию актов высших органов
государственной власти. Поэтому, несмотря
на то что сегодня в условиях проведения
правовой реформы утверждается
общеправовой принцип верховенства закона,
ведомственным нормативным актам уделяется
немаловажное значение. Усиление
президентской власти, построение четкой
вертикали государственных органов в
Российской Федерации реально опираются на
действие ведомственных нормативных
актов.
Однако министерства и ведомства
зачастую запаздывают с реализацией
положений норм законов и указов Президента,
поскольку подготовка ведомственных
нормативных актов часто начинается после
их опубликования либо вступления в
юридическую силу. В связи с этим актуальным
вопросом является необходимость
разработки единых требований,
предъявляемых к подготовке ведомственных
нормативных актов. При этом законодательно
должно быть закреплено главное правило,
согласно которому ведомственные
нормативные акты должны приниматься на
основании и во исполнение закона, служить
средством его конкретизации и
организационного обеспечения.
Тем не
менее в современных реалиях в
ведомственных нормативных документах
содержатся нормы, возлагающие обязанности
не только на органы государственной власти,
государственных служащих, но и на граждан,
что иной раз создает определенные проблемы
в сфере охраны и обеспечения прав и свобод
человека и гражданина. В этой связи на
страже соблюдения законности, прав и свобод
граждан стоят как внутренние
контролирующие органы (правовые
управления, юридические службы и т.п.), так и
внешние (Министерство юстиции, органы
прокуратуры, высшие органы исполнительной
власти). Немаловажную роль в системе
контроля играют органы судебной власти.
Данные функции судебная власть
осуществляет при рассмотрении вопросов о
соответствии законодательству нормативных
документов. Данная деятельность органов
судебной власти основывается, прежде всего,
на ч. 1 ст. 15 Конституции, в которой
говорится, что правовые акты, принимаемые в
Российской Федерации, не должны
противоречить Конституции Российской
Федерации и ст. 46 Основного закона, где
отмечается, что решения и действия (или
бездействие) органов государственной
власти, органов местного самоуправления,
общественных объединений и должностных лиц
могут быть обжалованы в суде. Кроме этого,
согласно ст. 120 Конституции суд, установив
при рассмотрении дела несоответствие акта
государственного или иного органа закону,
принимает решение в соответствии с законом.
Анализ данных норм говорит о том, что
законодатель наделил суд главными
контрольными полномочиями, в том числе и за
нормативными актами. Сегодня суд
становится самой высшей инстанцией за
соблюдением законности в государстве,
основным органом защиты прав и свобод
человека и гражданина. И если какой-либо
нормативный акт ущемляет права и свободы
человека и гражданина, закрепленные
общепризнанными стандартами о правах и
свободах человека и гражданина либо
российским законодательством, то любое
физическое лицо, а также прокурор в рамках
своих полномочий могут обратиться в органы
судебной власти с требованием признать
такой акт недействительным. Согласно ГПК
заявление подается по подсудности по месту
нахождения органа, должностного лица,
принявшего нормативный акт. Если
нормативный акт был принят главой
администрации района, то заявление
подается в районный суд. Если акт был принят
законодательным либо исполнительным
органом субъекта Федерации, то заявление
подается в суд субъекта федерации
(республиканский, областной и т.п.). По
подсудности заявления о признании
незаконными нормативных актов федеральных
органов исполнительной власти юридические
и физические лица, а также их объединения
подают в Верховный Суд Российской
Федерации.
Остановимся подробнее на
некоторых делах, возникающих по жалобам о
признании недействительными нормативных
актов федеральных министерств и ведомств
Российской Федерации.
1. Жалобы от
юридических лиц.
Такие жалобы в
Верховный Суд Российской Федерации либо в
Высший Арбитражный суд Российской
Федерации могут подавать различные
юридические лица. Данное правомочие
вытекает из ст. 48 Гражданского кодекса
Российской Федерации, в которой говорится,
что юридические лица не только имеют в
собственности, хозяйственном ведении или
оперативном управлении обособленное
имущество, но и могут приобретать и
осуществлять имущественные и личные
неимущественные права и быть истцом в суде.
Примером такого разбирательства в суде
является гражданское дело по жалобе
закрытого акционерного общества
"Коммерсант. Издательский Дом" о признании
незаконным Положения о порядке выдачи
лицензий на право нотариальной
деятельности, утвержденного Министерством
юстиции Российской Федерации 22 ноября 1993 г.,
в связи с тем, что данное Положение в
нарушение требований действовавших в то
время Указа Президента от 21 января 1993 г. N 104
"О нормативных актах центральных органов
государственного управления Российской
Федерации" и Постановления Правительства
от 8 мая 1992 г. N 305 "О государственной
регистрации ведомственных нормативных
актов" не прошло государственную
регистрацию и не было опубликовано в
установленном порядке для всеобщего
сведения, хотя оно носит нормативный
характер и затрагивает права и свободы
граждан. Кроме этого, заявитель в жалобе
ссылался на то, что в своей деятельности ЗАО
"Коммерсант. Издательский Дом" пользуется
услугами нотариусов и в связи с этим
заинтересован, чтобы его права при этом не
были нарушены в результате выдачи
нотариусам лицензий на основании
незаконного Положения. Данная жалоба была
удовлетворена Верховным Судом Российской
Федерации, и Положение о порядке выдачи
лицензий на право нотариальной
деятельности было признано недействующим и
не подлежащим применению со дня его
утверждения, а также обжалованию в
кассационном порядке.
Решения
Верховного Суда Российской Федерации, как
показал анализ судебной практики,
выступают не только в роли инструмента для
восстановления конституционных прав, но
иной раз способствуют возникновению новых
общественных отношений и включению в этот
круг отношений новых субъектов. Так, в
январе 2003 г. Верховный Суд указал на
возможность продавать обязательную долю
валютной выручки не только бирже, но и
уполномоченным банкам напрямую. Данным
решением фактически была разрушена
монополия Московской межбанковской
валютной биржи (ММВБ) на покупку валютной
выручки. Основанием для этого судебного
разбирательства была жалоба
некоммерческого партнерства "Московская
фондовая биржа", которое обратилось в
Верховный Суд, требуя признать п. 2 и абз. 2 п.
12 Инструкции Центрального банка Российской
Федерации от 29.06.1992 N 7 "О порядке
обязательной продажи предприятиями,
учреждениями, организациями части валютной
выручки через уполномоченные банки и
проведения операций на внутреннем валютном
рынке Российской Федерации", утвержденной
Приказом ЦБ от 29.06.1992 N 02-104А (последние
изменения внесены Указанием ЦБ от 18.06.1999 N
580-У), недействующими и не подлежащими
применению. По мнению заявителя, указанные
акты противоречили ст. 55 Конституции РФ, ч. 2
п. 2 ст. 4 Закона "О валютном регулировании и
валютном контроле", ст. 12 Закона "О защите
конкуренции на рынке финансовых услуг" и
части второй ст. 1 Гражданского кодекса.
Верховный Суд согласился с позицией
заявителя. Он указал, что обязательность
продажи части валютной выручки через
уполномоченные банки вытекает из ст. 141 и п. 2
ст. 4 Закона "О валютном регулировании и
валютном контроле", которые не содержат
ограничений круга лиц, через которые
экспортер может продавать валюту. Поэтому
он может сделать это как непосредственно
через уполномоченный банк, так и через
валютную биржу.
И хотя это не
единственная жалоба юридического лица о
признании недействительным ведомственного
нормативного акта, по которой было принято
решение, тем более положительное, на
практике аналогичные дела доходят до
судебного разбирательства очень редко.
Споры решаются, как правило, "за столом
переговоров".
2. Жалобы различных
общественных объединений.
Так,
например, Верховный Суд Российской
Федерации рассмотрел в открытом заседании
заявление ЦК профсоюза работников водного
транспорта РФ о признании недействительным
разъяснения Минтруда России от 8 февраля 1993
г. N 3 "О порядке уменьшения ежегодного
оплачиваемого отпуска за прогул", так как
оспариваемый акт не соответствует
законодательству Российской Федерации о
труде и нарушает право работников на отдых.
В ходе судебного процесса представитель
Минтруда приводил доводы о том, что
уменьшение отпуска является мерой
воздействия и не относится к
дисциплинарному взысканию.
Председательствующий судья признал их
несостоятельными, так как действующий в то
время КЗоТ не предусматривал применения к
работнику, совершившему прогул без
уважительных причин, такой меры
воздействия, как уменьшение отпуска. В
результате заявление Центрального
комитета профсоюза работников водного
транспорта РФ о признании недействительным
разъяснение Минтруда России от 8 февраля 1993
г. N 3 "О порядке уменьшения ежегодного
оплачиваемого отпуска за прогул" было
удовлетворено.
Судебной статистике
известно менее десятка случаев подачи
подобных жалоб в Верховный Суд. Очевидно,
что профсоюзы на современном этапе
утратили свою былую роль. Существуют
организации и учреждения, в которых они
вообще не созданы. В свою очередь,
правозащитные организации еще не обладают
опытом оспаривания именно нормативных
актов в судах. Они решают вопросы об
ущемлении прав и свобод отдельных
субъектов правоотношений.
3. Жалобы от
граждан.
Практически во всех законах,
принятых в Российской Федерации,
закреплено право граждан на судебную
защиту в форме предъявления искового
заявления либо жалобы. Так, граждане в
соответствии с Конституцией Российской
Федерации и Законом Российской Федерации
"Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан" могут
подать заявление в суды общей юрисдикции,
если считают, что какой-либо ведомственный
нормативный акт не соответствует
законодательству <*>. Из этого следует,
что конституционное право граждан на
судебную защиту становится возможностью
для защиты всех других видов прав человека
и гражданина (личных, политических,
экономических, социальных, культурных). В
этой связи в своем исследовании Ю.П. Лившиц
справедливо отмечал, что контрольные
полномочия за соблюдением законности
нормативных актов осуществляют суды. Автор
аргументировал данное высказывание
следующими положениями:
--------------------------------
<*> Ведомости
Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской
