Депортация: наказание или процедура
А.Н. САНДУГЕЙ
Сандугей А.Н., ВНИИ МВД
России, кандидат юридических наук.
В
результате изменений, произошедших на
постсоветском пространстве, в Российской
Федерации существенно изменилась
миграционная ситуация. Интенсивные меры,
направленные на преодоление сложившихся
социально-экономических проблем, повлияли
на изменение законодательства,
регулирующего правоотношения в
миграционной сфере. Начиная с 1992 года
целенаправленно формировалась правовая
база миграционной политики <*>.
Ратификация ряда международных документов
способствовала имплементации в российское
миграционное законодательство многих
международных юридических терминов и
понятий. Однако до настоящего времени в
научной среде идут споры об их соотношении
с ранее закрепленными в советском, да и в
дореволюционном, законодательстве. Одним
из дискуссионных вопросов является
определение сущности депортации и
административного выдворения.
--------------------------------
<*> Первым
внутренним документом по проблемам
миграции принято считать: Постановление
Правительства РФ от 03.03.92 N 135 "О мерах по
оказанию помощи беженцам и вынужденным
переселенцам".
В справочной литературе
депортация - мера уголовного или
административного наказания, означающая
изгнание, высылку из государства <*>.
Однако данное определение нельзя считать
безупречным с юридической точки зрения.
Кроме того, в различных отраслях права
данный термин несет собственную смысловую
нагрузку.
--------------------------------
<*>
Словарь иностранных слов. Изд. 17, испр. М.:
Рус, 1988. С. 48.
Так, в международном праве
под депортацией понимается насильственное
перемещение лиц, подвергшихся выселению
или иным принудительным действиям, из
района, в котором они законно пребывают
<*>. Основываясь на общепризнанных
принципах и нормах международного права,
российское уголовное законодательство
также признает депортацию преступлением,
относя ее к запрещенным средствам и методам
ведения войны (ст. 356 УК РФ). В диспозиции
указанной статьи Уголовного кодекса РФ под
"депортацией гражданского населения"
понимается незаконное изгнание граждан
России за пределы ее территории. В то же
время российское законодательство в ряде
случаев использует термин "депортация" и в
качестве определения законной меры
административного принуждения <**>.
--------------------------------
<*> Римский статут
Международного уголовного суда принят в г.
Риме 17 июля 1998 г. дипломатической
конференцией полномочных представителей
под эгидой ООН по учреждению
Международного уголовного суда, подписан
Российской Федерацией в соответствии с
распоряжением Президента РФ N 394-РП от 8
августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. N 37. Ст. 3710.
<**>
По нашему мнению, депортации свойственны
все характерные особенности
административного принуждения, выделенные
И.А. Галаганом в работе "Административная
ответственность в СССР" (Государственное и
материально-правовое исследование).
Воронеж, 1970. С. 72.
Так, в соответствии с п. 1
ст. 2 Федерального закона РФ от 25 июля 2002 г. N
115-ФЗ "О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации"
депортацией признается принудительная
высылка иностранного гражданина из
Российской Федерации в случае утраты или
прекращения законных оснований для его
дальнейшего пребывания (проживания) в
Российской Федерации. Депортация
применяется, если иностранный гражданин
или лицо без гражданства не выехало за
пределы Российской Федерации по истечении
определенного срока (3 или 15 дней) в
следующих случаях:
- если срок
проживания или временного пребывания
иностранного гражданина в Российской
Федерации сокращен в связи с тем, что
изменились условия или перестали
существовать обстоятельства, на основании
которых был разрешен въезд в Российскую
Федерацию (3 дня);
- если разрешение на
временное проживание или вид на жительство,
выданные иностранному гражданину,
аннулированы по основаниям,
предусмотренным ст. 7 и ст. 9 Закона (15
дней).
Термин "депортация" употребляется
в Федеральных законах от 19 февраля 1993 г. N
4528-1 "О беженцах" и от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О
порядке выезда из Российской Федерации и
въезда в Российскую Федерацию".
В
соответствии с Федеральным законом "О
беженцах" депортация применяется в
отношении лиц:
- получивших уведомление
об отказе в рассмотрении ходатайства по
существу или об отказе в признании беженцем
либо уведомление об утрате статуса беженца
или о лишении статуса беженца; лишенных или
утративших временное убежище; не
использующих право обжалования решения
либо получивших отказ на жалобу;
-
лишенных статуса беженца в связи с
осуждением за совершение преступления на
территории Российской Федерации и
отказывающихся от добровольного выезда за
пределы России <*>.
--------------------------------
<*> Данная
категория лиц должна покинуть территорию
Российской Федерации в месячный срок после
вручения соответствующего
уведомления.
Федеральный закон "О порядке
выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию" устанавливает, что
депортации подвергаются иностранные
граждане или лица без гражданства,
незаконно находящиеся на территории
Российской Федерации, а также лица, в
отношении которых принято решение о
нежелательности пребывания (проживания) в
Российской Федерации.
Между тем в
зарубежных законодательных актах меры
административного принуждения,
направленные на изгнание иностранных
граждан и лиц без гражданства за пределы
территории государства, обозначаются
различными терминами.
Так, в
законодательстве ряда зарубежных
государств (Германия, США, Франция, Япония,
Швеция, Швейцария, Финляндия и др.)
употребляются следующие термины,
означающие формы удаления из страны
пребывания (проживания) иностранцев,
совершивших правонарушения: "выселение"
(имеется в виду переселение в другой регион
страны), "высылка", "выдворение", "изгнание",
"принудительная высылка" и др. <*>.
--------------------------------
<*> Яворский В.Д.
Правовое положение иностранцев в СССР:
Автореф. дис... канд. юрид. наук. Казань, 1977. С.
22.
В международных правовых актах,
регламентирующих деятельность
государственных органов по удалению
иностранных граждан и лиц без гражданства
за пределы территории государства,
говорится только о высылке (Международный
пакт "О гражданских и политических правах"
(ст. 13) <*>, Конвенция о защите прав
человека и основных свобод (Протоколы NN 4, 7)
<**> и др.).
--------------------------------
<*>
Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12.
<**> Конвенции Совета Европы и Российской
Федерации: Сборник документов. М.:
Юридическая литература, 2000. С. 59, 61.
В свою
очередь, в уголовном законодательстве
зарубежных стран понятие "депортация"
обозначает преступление, а не меру
административного принуждения,
аналогичную понятию "высылка".
На наш
взгляд, на определенном этапе развития
российского законодательства произошла
подмена понятия депортации,
воспринимаемого действующим российским
законодательством в зависимости от
контекста либо как преступление (в ряде
международных договоров, в Уголовном
кодексе РФ), либо как мера
административного принуждения,
применяемая только в отношении иностранных
граждан и лиц без гражданства <*>.
--------------------------------
<*> Полосин Н.В.,
Сандугей А.Н. О соотношении понятий
"депортация" и "административное
выдворение" // Актуальные проблемы борьбы с
преступлениями и иными правонарушениями:
Материалы международной
научно-практической конференции. Барнаул:
Барнаульский ЮИ МВД России, 2003. С. 158 -
159.
Так, пункт 1 ст. 61 Конституции
Российской Федерации гласит: "Гражданин
Российской Федерации не может быть выслан
за пределы Российской Федерации или выдан
другому государству".
Отметим, что
термин "высылка" употребляется только в
Конституции Российской Федерации. В иных
действующих нормативных правовых актах
Российской Федерации этот термин
отсутствует. Вместе с тем в
законодательстве используются термины
"выдворение" и "депортация". Причем
употребляются они как синонимы. Таким
примером является ст. 13 "Выдворение
(депортация) лица за пределы территории
Российской Федерации" Федерального закона
РФ "О беженцах" <*>.
--------------------------------
<*> Необходимо
отметить, что данный Закон впервые за всю
историю российского законодательства
употребляет термин "депортация"
обозначающий законную меру принуждения,
применяемую в отношении иностранных
граждан и лиц без гражданства.
Однако,
несмотря на синонимическое сходство
терминов, меры административного
принуждения, обозначаемые ими, имеют
существенные отличия.
Кодекс
Российской Федерации об административных
правонарушениях содержит исчерпывающий
перечень видов административных наказаний,
одним из которых является административное
выдворение за пределы Российской Федерации
иностранного гражданина или лица без
гражданства (ст. 3.10 КоАП РФ) <*>.
Следовательно, депортация как вид
административного принуждения,
применяемого в соответствии с действующим
российским законодательством, юридически
не является административным
наказанием.
--------------------------------
<*>
Далее по тексту - административное
выдворение.
Отличительными
особенностями административного
выдворения и депортации является также то,
что:
- административное выдворение
назначается судьей районного суда, а также
соответствующими должностными лицами
органов и войск Пограничной службы ФСБ
России; решение о депортации принимается
"федеральным органом исполнительной
власти, ведающим вопросами внутренних дел,
или его территориальными органами" <*>;
--------------------------------
<*> Федеральный
закон РФ от 25.07.02 N 115-ФЗ "О правовом положении
иностранных граждан в Российской
Федерации". Ст. 31. (К сожалению, до настоящего
времени законодатель не определил, какой
конкретно орган (должностное лицо)
принимает решение о депортации.)
-
административное выдворение осуществляют
органы и войска Пограничной службы ФСБ
России и органы внутренних дел, депортация
осуществляется только органами внутренних
дел;
- административное выдворение
осуществляется как в принудительном, так и
самостоятельном контролируемом выезде, а
депортация - только в принудительном и
контролируемом выезде.
Некоторые
авторы отмечают, что отличительными
особенностями административного
выдворения и депортации является также то,
что законодательством установлены
различные основания для их применения
<*>. Данное утверждение, на наш взгляд,
недостаточно обосновано. Возможность
назначения административного выдворения
законодательство связывает с совершением
иностранными гражданами и лицами без
гражданства правонарушений,
предусмотренных ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, ст. 18.8,
ч. 2 ст. 18.10, ст. 18.11 КоАП РФ.
--------------------------------
<*> Шурухнова Д.Н.
Соотношение между административным
выдворением иностранных граждан и лиц без
гражданства и депортацией // Актуальные
проблемы административного и
административно-процессуального права:
Сборник тезисов статей. М.: Московский
университет МВД России, 2003. С. 82.
В свою
очередь, как отмечалось ранее, Федеральные
законы "О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации", "О порядке
выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию", "О беженцах"
назначение депортации связывают с отказом
добровольно покинуть Российскую Федерацию
в установленный законом срок. Однако данное
правонарушение подпадает под состав
административного правонарушения,
предусмотренного ст. 18.8 КоАП РФ,
выразившегося "в уклонении от выезда из
Российской Федерации по истечении
определенного срока пребывания", которая
предусматривает административное
выдворение.
По нашему мнению, основным
отличием рассматриваемых мер
административного принуждения является то,
что административное выдворение есть мера
административного наказания, а депортация -
мера административного пресечения. Причем
депортация не назначается судьей, а
является внесудебной репрессией. Целью
такой внесудебной репрессии является
пресечение (предупреждение) наступления
негативных последствий для граждан,
общества и государства, связанных с
пребыванием (проживанием) иностранных
граждан и лиц без гражданства <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее о
внесудебных репрессиях см.: Корецкий Д.А.,
Милюков С.Ф. Внесудебная репрессия как
законный способ борьбы с преступностью //
Уголовное право. 2004. N 1. С. 112 - 114.
На первый
взгляд депортация, в отличие от
административного выдворения,
представляет собой упрощенный порядок
высылки за пределы территории Российской
Федерации нежелательной категории
иностранных граждан и лиц без гражданства.
Действительно, процедура депортации не
предполагает судебного разбирательства
для принятия соответствующего решения.
Однако иностранный гражданин или лицо без
гражданства, считающие, что действия
должностных лиц органов внутренних дел
нарушили их права, вправе обратиться с
жалобой к вышестоящему должностному лицу
по подчиненности субъекта или в
соответствующий надзорный орган либо в суд.
Принятые решения по результатам
рассмотрения жалоб также могут быть
пересмотрены соответствующими
вышестоящими органами <*>.
--------------------------------
<*> Федеральный
закон Российской Федерации от 27.04.93 N 4866-1 "Об
обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан" // СЗ РФ.
1993. Выпуск VIII. Ст. 117.
Следовательно,
депортация не является упрощенной
процедурой высылки, а наоборот, требует
прохождения ряда процессуальных стадий.
Тем более что решению о депортации
предшествует акт органа исполнительной
власти о целесообразности
(нежелательности) пребывания иностранного
гражданина или лица без гражданства на
территории Российской Федерации. Такие
акты всегда содержат в себе угрозу
возможного применения депортации.
Наличие правовой связи между такими актами
и угрозой возможного применения депортации
позволяет сделать вывод о том, что
депортация - не самостоятельный
одномоментный акт, а часть процедуры,
направленной на удаление иностранных
граждан и лиц без гражданства за пределы
территории российского государства.
Предварительным этапом проведения данной
процедуры является принятие решения о
целесообразности (нежелательности)
пребывания на территории Российской
Федерации. Данный акт существенно влияет на
административно-правовой статус
иностранного гражданина и влечет за собой
сокращение срока его проживания или
временного пребывания либо аннулирование
разрешения на временное проживание или
вида на жительства. Такое решение может
быть принято в отношении иностранных
граждан и лиц без гражданства, имеющих
определенный правовой статус на территории
Российской Федерации,
