Новый градостроительный кодекс российской федерации в контексте земельной реформы
зоне устанавливаются виды разрешенного
использования земельных участков и
объектов капитального строительства.
Весьма важным правилом, которое не так
четко вытекало из положений предыдущего
Градостроительного кодекса, является то,
что основные и вспомогательные виды
разрешенного использования земельных
участков и объектов капитального
строительства правообладателями земельных
участков и объектов капитального
строительства (за исключением органов
публичной власти и созданных ими
учреждений) выбираются гражданами и
юридическими лицами самостоятельно.
Это означает, что если градостроительный
регламент предусматривает возможность
строительства жилого дома от одного до трех
этажей, возможность минимального отступа
от границ участка 2 - 5 м, а также иные
параметры застройки, то именно сам
гражданин выбирает в этих пределах те
величины, которые его лично устраивают
(например, строить дом в два этажа с
отступом от края участка 4 метра). Данная
норма устраняет возможность "усмотрения"
должностных лиц органов местного
самоуправления при выдаче разрешения на
строительство в части определения
параметров такой застройки. Главной
задачей органов государственной власти и
местного самоуправления в контексте ГрадК
РФ будет являться надзор за соблюдением
технических регламентов в ходе
строительства, утвержденной проектной
документации и т.д.
Для понимания
сущности разрешенного использования
земельного участка необходимо иметь в виду,
что понятие "разрешенное использование"
земельных участков является следствием
дальнейшего совершенствования конструкции
"целевого назначения" земельного участка.
Использование земельных участков по
целевому назначению всегда являлось и
является одним из основных принципов
земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ).
Однако до принятия нового ЗК РФ земельное
законодательство употребляло данный
термин применительно к "основному" целевому
назначению, определяемому сразу для целой
категории земель.
В связи с масштабным
вовлечением земельных участков городских и
сельских поселений в гражданский оборот
возникла потребность в углубленном подходе
к определению целевого назначения, а для
этого - в дополнении норм об основном
целевом назначении категорий земель
нормами о целевом назначении конкретных
земельных участков с учетом их
месторасположения и установленных
ограничений (обременений) в их
использовании. Так появилась на свет
правовая конструкция "разрешенное
использование земельных участков".
Впервые данный термин упоминается в
приложении 4 (Акт установления нормативной
цены земельного участка) к письму Комитета
РФ по земельным ресурсам и землеустройству
от 28 декабря 1994 г. "О порядке определения
нормативной цены земли", однако содержание
данного термина не было раскрыто.
Впоследствии названный термин был
востребован как федеральными законами, так
и законами субъектов Российской Федерации,
причем в ряде региональных программ
земельной реформы формирование
законодательного установления принципа
разрешенного использования земель в
городах и иных поселениях, а также процедур
правового зонирования территорий
поселений провозглашалось одним из
элементов государственной политики по
развитию оборота земли и другой
недвижимости <*>.
--------------------------------
<*> См., например, Закон Кемеровской
области "О региональной целевой программе
"Развитие земельной реформы в Кемеровской
области на 2000 - 2002 годы". Принят Советом
народных депутатов Кемеровской области 31
мая 2000 г.
Прежний Градостроительный
кодекс (ст. 1) понимал под разрешенным
использованием земельного участка и иных
объектов недвижимости использование
объектов недвижимости в соответствии с
градостроительным регламентом;
ограничения на использование указанных
объектов, установленные в соответствии с
законодательством РФ, а также сервитуты.
В новом ГрадК РФ данный термин не
раскрывается, но из контекста следует, что
понимание сущности разрешенного
использования земельных участков в нем не
изменилось. Между тем земельное
законодательство широко использует данное
понятие, которое даже попало в разряд
принципов земельного законодательства.
Так, согласно ст. 1 ЗК РФ одним из таких
принципов является "деление земель по
целевому назначению на категории, согласно
которому правовой режим земель
определяется исходя из их принадлежности к
той или иной категории и разрешенного
использования в соответствии с
зонированием территорий и требованиями
законодательства. При этом ЗК РФ также не
раскрывает содержание "разрешенного
использования".
По моему мнению,
разрешенное использование земельного
участка может быть применено только к
земельным участкам, расположенным в черте
поселений, т.е. в границах категории земель
поселений. При этом, однако, следует иметь в
виду, что разрешенное использование
земельных участков в принципе возможно
лишь в тех поселениях, где приняты правила
землепользования и застройки, произведено
градостроительное зонирование, и для
каждой территориальной зоны установлен
градостроительный регламент. Во всех
остальных случаях, а особенно
применительно к иным (кроме земель
поселений) категориям земель, употребление
данного термина не имеет смысла.
Действительно, трудно себе представить
разрешенное использование земельного
участка в соответствии с градостроительным
регламентом из состава земель лесного или
водного фонда. Собственно, поэтому для этих
категорий земель градостроительный
регламент и не устанавливается (п. 6 ст. 36
ГрадК РФ).
Итак, в своей главной части
концепция градорегулирования в новом ГрадК
РФ не претерпела существенных изменений.
Однако по ряду менее принципиальных
вопросов такие изменения присутствуют.
Дадим им краткую характеристику.
1) В
отличие от старого Градостроительного
кодекса, ст. 2 ГрадК РФ включает перечень
основных принципов законодательства о
градостроительной деятельности. Данная
новелла представляется весьма позитивной,
поскольку принципы законодательства - это
его основные начала, руководящие идеи и
положения, определяющие общую
направленность и конкретное содержание
правового регулирования в данной сфере.
2) Из нового ГрадК РФ исключен ряд норм,
регулировавших земельные и гражданские
отношения, не свойственные предназначению
градостроительного законодательства.
3)
Новый ГрадК РФ не предусматривает
выделение государственных, общественных и
частных интересов в сфере
градостроительства, в отличие от ст. 3
старого Градостроительного кодекса.
4) В
отличие от прежнего Градостроительного
кодекса, п. 2 ст. 3 ГрадК РФ включает норму о
том, что федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними иные нормативные
правовые акты Российской Федерации,
содержащие нормы, регулирующие отношения в
области градостроительной деятельности, не
могут противоречить настоящему Кодексу.
Данной нормой ГрадК РФ продолжает перечень
федеральных законов (вслед за ГК РФ и ЗК РФ),
в силу прямого указания которых их нормы
имеют приоритет над позднее принятыми
иными федеральными законами.
5) В новом
ГрадК РФ исчез аналог ст. 5 старого
Градостроительного кодекса о
классификации поселений в зависимости от
численности населения.
6) Глава 7 ГрадК
РФ (вступает в силу с 1 июля 2006 г.) вводит в
оборот новый термин "информационные
системы обеспечения градостроительной
деятельности". Ранее такие системы
назывались "градостроительный кадастр" (гл.
XI старого Градостроительного кодекса).
7) Представляется важным совершенствование
в ГрадК РФ процедуры публичных слушаний по
проектам генеральных планов поселений,
генеральных планов городских округов (ст.
28).
8) В ГрадК РФ отсутствует отдельная
глава, посвященная праву граждан на
благоприятную среду жизнедеятельности, в
отличие от гл. II старого Градостроительного
кодекса "Обеспечение прав граждан на
благоприятную среду жизнедеятельности" (ст.
7 - 20). Тем не менее наличие такого права
ГрадК РФ все же предусматривает. Так, в п. 7
ст. 46, п. 1 ст. 28 и ряде других статей ГрадК РФ
упоминается право человека на
благоприятные условия
жизнедеятельности.
В этой связи отметим
два обстоятельства.
Во-первых, не
вызывает сомнений тесная взаимосвязь права
на благоприятную окружающую среду и права
на благоприятные условия
жизнедеятельности. Оба они обусловлены ст.
42 Конституции России, закрепляющей право
каждого на благоприятную окружающую среду.
При этом мы не усматриваем принципиальных
отличий между "средой" и "условиями"
жизнедеятельности. Акцент лишь передвинут
с внешнего показателя (окружающей человека
среды) благоприятной жизнедеятельности на
качественную характеристику условий
жизнедеятельности и проживания граждан.
Во-вторых, Федеральный закон от 10 января 2002
г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изм.
от 22 августа и 29 декабря 2004 г.)
предусматривает право граждан на
благоприятную окружающую среду, а ГрадК РФ -
право человека на благоприятные условия
жизнедеятельности.
Проблеме
соотношения прав человека и прав
гражданина, в том числе и на благоприятную
окружающую среду, уже посвящен ряд научных
работ. Главное же заключается в том, что
право человека на благоприятные условия
жизнедеятельности является, на мой взгляд,
составной неотъемлемой частью права
человека на благоприятную окружающую
среду. Представляется, что право человека
на благоприятные условия
жизнедеятельности, о чем идет речь в ГрадК
РФ, - это право на нормальное (благоприятное)
состояние природной среды отдельно взятого
поселения или его части. Когда же речь идет
о благоприятной окружающей среде, то сфера
его действия не имеет территориальных
границ.
***
Подводя итоги, следует
заметить, что вышеприведенный беглый
анализ некоторых положений нового ГрадК РФ
не претендует на исчерпывающий охват всех
новелл данного документа, равно как и
глубокую теоретическую характеристику
закрепленных в нем методов регулирования
градостроительных отношений на территории
городских и сельских поселений. Данная
статья является лишь одной из первых
попыток обратить внимание юридической
общественности на появление ряда новых
инструментов градорегулирования,
нуждающихся в дальнейшем исследовании и
анализе.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 29.12.2004 N
191-ФЗ
"О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
22.12.2004)
"ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 29.12.2004 N 190-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 22.12.2004)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 27.12.2002 N 184-ФЗ
"О ТЕХНИЧЕСКОМ
РЕГУЛИРОВАНИИ"
(принят ГД ФС РФ
15.12.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.01.2002 N 7-ФЗ
"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ"
(принят ГД
ФС РФ 20.12.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.10.2001 N
137-ФЗ
"О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО
КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят
ГД ФС РФ 28.09.2001)
"ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 25.10.2001 N 136-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 28.09.2001)
"ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 07.05.1998 N
73-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 08.04.1998)
"ЛЕСНОЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 29.01.1997 N
22-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 22.01.1997)
"ВОДНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 16.11.1995 N
167-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
18.10.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 14.03.1995 N 33-ФЗ
"ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ
ТЕРРИТОРИЯХ"
(принят ГД ФС РФ
15.02.1995)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.10.1994)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Правительства РФ от 26.06.1999 N 694
"О
ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "РАЗВИТИЕ
ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НА 1999 - 2002 ГОДЫ"
Право и экономика, 2005, N
3
