Новый градостроительный кодекс российской федерации в контексте земельной реформы
В КОНТЕКСТЕ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
А.П.
АНИСИМОВ
Анисимов Алексей Павлович
Заведующий кафедрой гражданского права и
процесса Волгоградского филиала
Московского университета потребительской
кооперации. Специалист по
природоресурсному праву, аграрному,
экологическому праву. Кандидат юридических
наук.
Родился 10 июля 1972 г. в г.
Волгограде. В 1994 г. окончил Волгоградский
государственный педагогический
университет.
Опубликовал более 80
научных и учебно-методических
работ.
Новый Градостроительный кодекс РФ
от 29 декабря 2004 г. (далее - ГрадК РФ)
представляет собой очередной этап в
реализации концепции правового
регулирования градостроительной
деятельности, заложенной еще в его
предыдущей редакции - Градостроительном
кодексе РФ от 7 мая 1998 г. (далее - прежний
Градостроительный кодекс).
Главное
содержание данной концепции видится в том,
что все правовые процедуры по
градостроительному регулированию
использования земельных участков должны
быть "прозрачными" для всех участников
градостроительного процесса. Это означает,
что процедура определения характера и
видов использования земельных участков в
каждой территориальной зоне должна
производиться с соблюдением процесса
информирования граждан, а непосредственный
выбор таких согласованных с
общественностью параметров, утвержденных
нормативным правовым актом органа местного
самоуправления, должен самостоятельно
осуществляться собственниками
(пользователями, арендаторами) земельных
участков.
Определение таких параметров
должно быть подчинено интересам
стимулирования инвестиций в
градостроительное развитие города.
Градостроительство и инвестиции - элементы
единого блока развития города. Изменения в
одном из них ведут к изменениям в другом,
количественные и качественные
характеристики инвестиционного процесса
влияют на социально-экономическое развитие
города. Этим объясняются существенные
различия в современной градостроительной
практике российских городов.
Представляется, что все базовые,
концептуальные положения прежнего
Градостроительного кодекса сохранились
без принципиальных изменений и получили
дальнейшую конкретизацию и развитие.
Проанализируем эти нормы ГрадК РФ на
примере градостроительных регламентов,
территориальных зон и разрешенного
использования земельных участков.
***
В
результате градостроительного зонирования
территорий поселений устанавливаются
территориальные зоны, для каждой из которых
правилами землепользования и застройки
(нормативным правовым актом органа
местного самоуправления) устанавливаются
градостроительные регламенты.
Градостроительный регламент - это
установленные в пределах границ
соответствующей территориальной зоны виды
разрешенного использования земельных
участков, равно как и всего, что находится
над и под поверхностью земельных участков и
используется в процессе их застройки и
последующей эксплуатации объектов
капитального строительства, предельные
(максимальные и минимальные) размеры
земельных участков и предельные параметры
разрешенного строительства, реконструкции
объектов капитального строительства, а
также ограничения использования земельных
участков и объектов капитального
строительства.
Градостроительные
регламенты являются неотъемлемой
составной частью правил землепользования и
застройки, включающих в себя также порядок
их применения и внесения изменений в
указанные правила и карту
градостроительного зонирования (п. 2 ст. 30).
Особо важным представляется тот факт, что
ст. 36 ГрадК РФ прямо определяет, что
градостроительным регламентом
определяется правовой режим земельных
участков, равно как всего, что находится над
и под поверхностью земельных участков и
используется в процессе их застройки и
последующей эксплуатации объектов
капитального строительства. Данный пример
является нормативным подтверждением того,
что правовой режим земельных участков
большинства категорий земель в земельном
фонде России определяется не только и даже
не столько Земельным кодексом РФ от 25
октября 2001 г., сколько другими федеральными
законами.
Представляется, что земельные
кодексы советского периода, равно как и
действующий ЗК РФ, определяли лишь общие
принципы использования и охраны земель, т.е.
формы и виды собственности на землю,
содержание иных прав на землю,
ответственность за земельные
правонарушения и т.д. Правовой режим
отдельных категорий земель регулировался
поверхностно. Эта задача решалась (и
решается) посредством принятия специальных
законов и иных нормативных правовых актов.
Так, в настоящий момент правовой режим
земель особо охраняемых природных
территорий определяется не столько ЗК РФ,
сколько Федеральным законом от 14 марта 1995 г.
N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных
территориях". При рассмотрении правового
режима земель лесного и водного фондов (ст.
101, 102 ЗК РФ) сделанный выше вывод еще более
очевиден. Представляется, что одной статьей
невозможно установить правовой режим для
целой категории земель. Поэтому названные
статьи и отсылают правоприменителя к
лесному и водному законодательству, ядром
которого являются Лесной и Водный кодексы
РФ. Применительно к землям поселений
законом, определяющим условия и порядок
пользования землей для градостроительной
деятельности, является ГрадК РФ (ЗК РФ
фактически дублирует его положения).
Характеризуя градостроительные
регламенты, следует отметить несомненно
позитивную новеллу о том, что по общему
правилу действие градостроительного
регламента распространяется в равной мере
на все земельные участки и объекты
капитального строительства, расположенные
в пределах границ территориальной зоны,
обозначенной на карте градостроительного
зонирования (п. 3 ст. 36 ГрадК РФ).
Представляется важным и то, что действие
градостроительного регламента не
распространяется на земельные участки: в
границах территорий памятников и
ансамблей, включенных в Единый
государственный реестр объектов
культурного наследия народов Российской
Федерации; в границах территорий общего
пользования и на земельные участки, занятые
линейными объектами. Градостроительные
регламенты не устанавливаются для земель
лесного фонда, земель водного фонда, земель
запаса, земель особо охраняемых природных
территорий (за исключением земель
лечебно-оздоровительных местностей и
курортов), сельскохозяйственных угодий в
составе земель сельскохозяйственного
назначения. Это вполне объяснимо, поскольку
градостроительные регламенты
ориентированы на регулирование отношений
по использованию земель в границах
категории земель поселений
преимущественно для застройки, в то время
как на землях лесного или водного фонда
возможности для строительства весьма
ограничены.
Своеобразие юридической
природы градостроительных регламентов
проявляется в том, что они, будучи по сути
техническими нормами, не обладающими
юридической силой, становятся юридически
значимыми с момента утверждения их органом
местного самоуправления посредством
принятия нормативного акта - правил
землепользования и застройки. При этом
следует иметь в виду, что устанавливаемые
правилами землепользования и застройки
градостроительные регламенты отличаются
от строительных норм, правил и стандартов,
равно как и от введенных Федеральным
законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О
техническом регулировании" технических
регламентов. Последние вскоре заменят
экологические нормативы, СНиПы и СанПиНы,
которые фактически и так являются
техническими регламентами. Несомненно, к
общим техническим регламентам будут
отнесены различные защитные и охранные
зоны.
В числе принципиальных отличий
градостроительных регламентов от
технических регламентов следует считать,
во-первых, порядок утверждения.
Градостроительные регламенты утверждаются
актом органа местного самоуправления,
технические регламенты - федеральным
законом. Во-вторых, принципиально
отличается их сфера действия.
Градостроительные регламенты определяют
параметры и виды использования территории
поселения в части застройки и т.д., т.е.
определяют внешнюю форму строительной
деятельности в поселениях. Технические
регламенты содержат нормы и правила
безопасного ведения строительных работ
(нормы строительной, экологической,
технической и иной безопасности), т.е.
определяют сам порядок безопасного ведения
строительства.
***
Как уже отмечалось,
концепция градорегулирования предполагает
выделение в поселениях территориальных
зон, для каждой из которых устанавливается
градостроительный регламент. Перечень
территориальных зон в новом ГрадК РФ не
претерпел существенных изменений.
Единственной новеллой следует считать
появление самостоятельной зоны особо
охраняемых природных территорий, а также
проведение дифференциации состава жилых
зон (п. 2 ст. 35), производственных зон (п. 7 ст.
35) и некоторых других, которая ранее
осуществлялась в Градостроительных
уставах субъектов РФ или правилах
землепользования и застройки (см. например,
ст. 59 Градостроительного устава г.
Казани).
Рассматривая новеллу о
появлении зоны особо охраняемых природных
территорий, следует подчеркнуть, что
создание в черте поселений особо
охраняемых природных территорий (ООПТ)
(например, дендрологического парка или
национального парка) не влечет за собой
появление в границах категории земель
поселений земельного участка из состава
категории земель особо охраняемых
территорий и объектов, предусмотренной гл.
XVII ЗК РФ. В данном случае такой вывод
вытекает из ст. 83 ЗК РФ, согласно которой
землями поселений признаются земли,
используемые и предназначенные для
застройки и развития городских и сельских
поселений и отделенные их чертой от земель
иных категорий. Следовательно, налицо
внутренние противоречия в самом ЗК РФ,
поскольку п. 5 ст. 94 предполагает
возможность создания "иных земель особо
охраняемых природных территорий", включая в
состав таковых, в частности, городские леса
и городские парки.
Поскольку
градостроительное законодательство
определяет правовой режим земель
поселений, а экологическое - правовой режим
ООПТ, которые вполне могут быть и в черте
поселений, то коллизии правовых режимов,
установленных разными по отраслевой
принадлежности нормативным правовыми
актами, разрешаются посредством
образования в поселениях отдельной
территориальной зоны со своим
градостроительным регламентом.
Территориальные зоны устанавливаются в
результате градостроительного
зонирования. Необходимо отметить, что кроме
градостроительного зонирования
действующее законодательство упоминает
еще около 10 различных, мало связанных друг с
другом, видов "зонирования", в том числе
упоминает ценовое, экономическое,
кадастровое, территориальное оценочное
зонирование и т.д. (см. Постановление
Правительства РФ от 26 июня 1999 г. N 694 "О
Федеральной целевой программе "Развитие
земельной реформы в Российской Федерации
на 1999 - 2002 годы"). В других нормативных
правовых актах упоминается строительное,
функциональное, экологическое зонирование
нескольких видов (например, зонирование
Байкальской природной территории или
функциональное зонирование в национальных
парках), зонирование территории для
размещения садоводческих, огороднических и
дачных некоммерческих объединений и ряд
иных разновидностей зонирования.
В
механизме правового регулирования
институт градостроительного зонирования
занимает особое место. Он содержит критерии
правомерности поведения субъектов
земельных правоотношений, поскольку
конкретизирует признаки составов
административных (и не только)
правонарушений, зафиксированных в
бланкетных правовых нормах, выступает в
качестве критерия правомерности
(противоправности) поведения субъектов
земельных правоотношений. Состояние таких
институтов, как право на благоприятную
среду жизнедеятельности, ответственность
за земельные правонарушения (самовольная
постройка и т.д.), зависит от использования
земельного участка в соответствии с
градостроительными регламентами,
установленными для каждой территориальной
зоны.
Известно, что за период действия
прежнего Градостроительного кодекса
правила землепользования и застройки были
приняты всего лишь в нескольких десятках
муниципальных образований, что серьезно
затрудняло (а местами вообще исключало)
действие прогрессивных градостроительных
норм о землепользовании и застройке. Причин
этому было несколько, начиная с финансовых
и заканчивая нежеланием должностных лиц
большинства органов местного
самоуправления что-либо менять в своей
деятельности. ГрадК РФ создал механизм
преодоления подобной инерции. Согласно ст.
17 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N
191-ФЗ "О введении в действие
Градостроительного кодекса РФ", ст. 3 Закона
"О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации" дополнена п. 14
следующего содержания.
С 1 января 2010 г.
при отсутствии правил землепользования и
застройки предоставление земельных
участков для строительства из земель,
находящихся в государственной или
муниципальной собственности, с
предварительным согласованием мест
размещения объектов не осуществляется. Это
правило не распространяется на земельные
участки, на которые действие
градостроительных регламентов не
распространяется или для которых
градостроительные регламенты не
устанавливаются, а также на земельные
участки, предоставляемые в соответствии с
документами территориального планирования
Российской Федерации и документами
территориального планирования субъектов
РФ.
Данная норма корреспондирует п. 3 ст.
51 ГрадК РФ (вступает в силу с 1 января 2010 г.),
согласно которой не допускается выдача
разрешений на строительство при отсутствии
правил землепользования и застройки, кроме
случаев, указанных выше. Таким образом,
отсутствие правил землепользования и
застройки с 1 января 2010 г. парализует
деятельность соответствующих органов
местного самоуправления в части
регулирования застройки территории
муниципального образования, что позволяет
предполагать исполнение данного
требования повсеместно. Однако следует
отметить, что законодатель в данном случае
выбрал "административную модель"
стимулирования органов местного
самоуправления к принятию правил
землепользования и застройки, не предложив
к этому соответствующих экономических
стимулов.
***
Важной новеллой ГрадК РФ
является дифференциация видов
разрешенного использования земельных
участков и объектов капитального
строительства, что обусловлено опытом
проведения территориального зонирования в
ряде муниципальных образований, принявших
правила землепользования и застройки в
период действия предыдущего
Градостроительного кодекса. Новый ГрадК РФ
развивает проверенные временем механизмы
регулирования градостроительной
деятельности и выделяет три вида (прежний
Кодекс не делал никакой дифференциации)
разрешенного использования земельных
участков: основные виды разрешенного
использования; условно разрешенные виды
использования; вспомогательные виды
разрешенного использования, допустимые
только в качестве дополнительных по
отношению к основным видам разрешенного
использования и условно разрешенным видам
использования и осуществляемые совместно с
ними.
Применительно к каждой
территориальной
