Жилищное обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей
Материал подготовлен с использованием
правовых актов
по состоянию на 23
февраля 2005 года
А.В. КУДАШКИН
Кудашкин
Александр Васильевич, доктор юридических
наук, доцент, профессор Военного
университета, действительный член Академии
военных наук.
УКАЗАТЕЛЬ
СОКРАЩЕНИЙ
ВЦИК - Всероссийский
центральный исполнительный комитет
ВЦСПС - Всесоюзный центральный совет
профессиональных союзов
ГК РСФСР -
Гражданский кодекс Российской Советской
Федеративной Социалистической
Республики
ГК РФ - Гражданский кодекс
Российской Федерации
ГПК РСФСР -
Гражданский процессуальный кодекс
Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики
ГПК РФ -
Гражданский процессуальный кодекс
Российской Федерации
ДУ ВС РФ -
Дисциплинарный устав Вооруженных Сил
Российской Федерации
ЖК РСФСР -
Жилищный кодекс Российской Советской
Федеративной Социалистической
Республики
ЖК РФ - Жилищный кодекс
Российской Федерации
НКЗдрав - Народный
комиссариат здравоохранения
НКВД -
Народный комиссариат внутренних дел
НК
РФ - Налоговый кодекс Российской
Федерации
РСФСР - Российская Советская
Федеративная Социалистическая
Республика
СА и ВМФ - Советская Армия и
Военно-Морской Флот
СК РФ - Семейный
кодекс Российской Федерации
СМ - Совет
Министров
СНК - Совет Народных
Комиссаров
СССР - Союз Советских
Социалистических Республик
ЦИК -
Центральный Исполнительный Комитет
ЦК
КПСС - Центральный Комитет
Коммунистической партии Советского
Союза
УВС ВС РФ - Устав внутренней
службы Вооруженных Сил Российской
Федерации
УК РФ - Уголовный кодекс
Российской Федерации
"Из дома
произрастает общество"
(Из
"Домостроя")
ВВЕДЕНИЕ
В 2004 г. был принят
пакет законодательных актов, с вступлением
в силу которых в Российской Федерации будет
действовать новое жилищное
законодательство. Прежде всего, речь идет о
введении в действие с 1 марта 2005 г. Жилищного
кодекса Российской Федерации, а также ряда
законодательных актов, касающихся вопросов
долевого участия в строительстве жилых
помещений <*> и жилищно-накопительных
кооперативов <**>.
--------------------------------
<*> См.: Федеральный
закон "Об участии в долевом строительстве
многоквартирных домов и иных объектов
недвижимости и о внесении изменений в
некоторые законодательные акты" от 30
декабря 2004 г. N 214-ФЗ.
<**> Федеральный
закон "О жилищных накопительных
кооперативах" от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ.
С 1
января 2005 г. вступил в силу Федеральный
закон "О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации
и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных
законов "О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" и "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N
122-ФЗ. Указанный Закон внес существенные
изменения в действующий Федеральный закон
"О статусе военнослужащих", которые меняют
не только его букву, но и дух. Де-юре
продолжает действовать Федеральный закон
"О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N
76-ФЗ (с изменениями и дополнениями), де-факто
- с 1 января 2005 г. будет действовать "новый"
Федеральный закон "О статусе
военнослужащих" в редакции Федерального
закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. И это прежде
всего касается ст. 15 указанного Закона,
регулирующей жилищные права
военнослужащих и членов их семей. Таким
образом, назрела необходимость в очередной
раз обратиться к теме жилищного
обеспечения военнослужащих, граждан,
уволенных с военной службы, и членов их
семей.
Происходящие в России
политические и социально-экономические
преобразования и сопровождающие их
реформы, в том числе и военная, существенно
изменили многие аспекты существования
практически всех слоев населения
Российской Федерации, включая и
военнослужащих.
Одним из направлений
военной реформы является оптимизация
структуры Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск, воинских
формирований и органов, в которых граждане
в соответствии с законом проходят военную
службу, в связи с чем произошло
значительное сокращение личного состава
указанных органов и организаций. Наиболее
острой проблемой при этом является
удовлетворение жилищных потребностей
увольняемых и уволенных военнослужащих.
Остается острой и проблема обеспеченности
жильем военнослужащих, проходящих военную
службу, и членов их семей. Проводимые
социологические опросы среди
военнослужащих показывают, что жилищный
вопрос доминирует среди других проблем,
сопровождающих военную службу сегодня. В 2000
г. 160980 семей граждан, уже уволенных с
военной службы, не имели положенных им по
закону жилых помещений для постоянного
проживания <*>. За прошедшее время их
количество не только не уменьшилось, но и
увеличилось к 2003 г. до 168 тыс. человек, из них
94,8 тыс. являются "бесквартирными". Кроме
того, на указанное время около 61 тыс. семей
бывших военнослужащих, утративших связь с
Вооруженными Силами Российской Федерации,
проживают на территориях закрытых военных
городков <**>.
--------------------------------
Постановление Правительства РФ от 20.01.1998 N 71
"О федеральной целевой программе
"Государственные жилищные сертификаты"
утратило силу в связи с изданием
Постановления Правительства РФ от 07.10.2004 N 522
"О некоторых вопросах по реализации
подпрограммы "Государственные жилищные
сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в
состав федеральной целевой программы
"жилище" на 2002 - 2010 годы". <*> См.:
Федеральная целевая программа
"Государственные жилищные сертификаты",
утвержденная Постановлением Правительства
Российской Федерации от 20 января 1998 г. N 71. В
настоящее время действует подпрограмма
"Государственные жилищные сертификаты" на
2004 - 2010 гг., входящая в состав федеральной
целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 гг.,
утвержденная Постановлением Правительства
Российской Федерации от 20 ноября 2003 г. N
700.
<**> См.: Итоги. - 2003. - 27
янв.
Проблеме обеспечения жильем
военнослужащих и граждан, уволенных с
военной службы, всегда уделялось большое
внимание, в последние годы - в рамках
реализации Государственной программы
обеспечения в 1993 - 1995 гг. жильем
военнослужащих, лиц, уволенных с военной
службы в запас или отставку, сотрудников
органов внутренних дел, а также членов их
семей <*> и Государственной целевой
программы обеспечения в 1996 - 1997 гг. жильем
военнослужащих, граждан, уволенных с
военной службы в запас или отставку,
сотрудников органов внутренних дел, а также
членов их семей <**>. Основной упор в
действовавших программах делался на
финансирование за счет федерального
бюджета строительства государственного и
муниципального жилья и его предоставление
по договору социального найма, т.е.
бесплатно, данной категории граждан.
--------------------------------
<*> Утверждена
Постановлением Верховного Совета
Российской Федерации от 20 июля 1993 г. N 5467-1.
<**> Утверждена Постановлением
Правительства Российской Федерации от 13
января 1996 г. N 26.
В 1993 - 1997 гг. обеспечение
жильем военнослужащих и граждан, уволенных
с военной службы, осуществлялось в рамках
реализации государственных программ
строительства нового жилья за счет средств
федерального бюджета. Однако несмотря на то
что указанными программами
предусматривалось обеспечить жильем 409 тыс.
семей военнослужащих и 233 тыс. семей
граждан, уволенных с военной службы,
фактически за этот период жилье было
предоставлено 240 тыс. семей, что составило 37%
от заданий программ <*>. С 1993 по 1996 гг. было
построено и приобретено жилье общей
площадью 12,5 млн. кв. м, в том числе 80% - для
военнослужащих и 20% - для граждан, уволенных
с военной службы. При этом предпринимались
попытки решения жилищного вопроса
военнослужащих и членов их семей
посредством предоставления безвозмездных
субсидий на строительство или приобретение
жилья в собственность. Однако указанная
форма не получила развития, и темпы
обеспечения жильем военнослужащих
снижались. На сегодняшний день только в
Министерстве обороны требуется около 90 тыс.
квартир <**>.
--------------------------------
<*> См.: Гафутулин Н. "Копилка" для военных,
или в поисках ответа на квартирный вопрос" //
Красная звезда. 2003. 27 февр.
<**> См.:
Интервью с Н. Безбородовым // Независимое
военное обозрение. 2004. N 45. С.
1.
Предпринимались попытки решения
жилищной проблемы уволенных и увольняемых
с военной службы граждан посредством
предоставления безвозмездных субсидий на
строительство или приобретение жилья в
собственность. Однако эта форма
обеспечения жильем не получила развития
из-за недостаточного бюджетного
финансирования. Снижение темпов
обеспечения постоянным жильем указанной
категории граждан привело к необходимости
использования такой формы решения жилищных
проблем военнослужащих, как выпуск и
погашение за счет федерального бюджета
государственных жилищных сертификатов.
Первоначально такой подход к решению
жилищной проблемы военнослужащих был
предусмотрен Планом мероприятий по
обеспечению военного строительства в
Российской Федерации (п. 10 разд. IV) <*>, а
затем был отражен и в Указе Президента
Российской Федерации "О совершенствовании
порядка обеспечения жильем военнослужащих
и некоторых других категорий граждан" от 30
сентября 1997 г. N 1062.
--------------------------------
<*> Утвержден распоряжением
Правительства Российской Федерации от 9
января 1997 г. N 35-р.
Решение жилищных
проблем военнослужащих осуществляется в
русле проводимой в Российской Федерации
жилищной реформы. В конце 2004 г. был принят
большой пакет законов, формирующих рынок
доступного жилья для российских граждан. С 1
марта 2005 г. введен в действие Жилищный
кодекс Российской Федерации. Как уже
отмечалось, практически в новой редакции с
января 2005 г. действует ст. 15 Федерального
закона "О статусе военнослужащих",
посвященная реализации жилищных прав
военнослужащих, а также вступил в силу
Федеральный закон "О
накопительно-ипотечной системе жилищного
обеспечения военнослужащих". Указанными
законодательными актами фактически
создана новая система жилищного
обеспечения как обычных граждан, так и
военнослужащих. В то же время продолжает
действовать большой массив ведомственных
нормативных правовых актов, регулирующих
жилищные правоотношения, которые должны
соответствовать Конституции Российской
Федерации, Гражданскому кодексу Российской
Федерации, Жилищному кодексу Российской
Федерации и принятым в последнее время
законам. В связи с указанными особенностями
правового регулирования на практике
возникают определенные сложности при
решении конкретных вопросов. Именно по этим
причинам настоящая работа является одной
из первых попыток комплексного
рассмотрения на основе новейшего жилищного
законодательства существующих правовых
норм и проблем их применения в сфере
жилищных прав военнослужащих, граждан,
уволенных с военной службы, и членов их
семей.
Сложность заключается в том, что
наряду с новыми нормативными правовыми
актами определенный период времени будет
продолжать действовать большой массив
"старого" законодательства, в том числе
ведомственных нормативных правовых актов
по вопросам жилищного обеспечения
военнослужащих, которые вошли в
противоречие с новым законодательством. В
связи со сложностью регулирования жилищных
правоотношений автор воздержался от
однозначных оценок указанных
ведомственных актов, однако они нашли свое
отражение в издании, т.е. до широкого круга
военнослужащих и других граждан доводится
ряд ведомственных нормативных правовых
актов Министерства обороны Российской
Федерации, ФСБ России, МВД России и ряда
других "силовых" структур, анализируются их
место и роль в системе жилищного
законодательства Российской Федерации.
Наряду с использованием указанных
законодательных и иных нормативных
правовых актов в работе будут делаться
ссылки на судебную практику, не
противоречащую изменившемуся жилищному
законодательству, и приводиться конкретные
судебные решения по тем или иным спорным
вопросам при решении жилищных проблем с
участием военнослужащих и других лиц.
Вследствие многообразия жилищных
правоотношений, объективной сложности и
противоречивости жилищного
законодательства, недостаточной
практической "обкатки" нового жилищного
законодательства работа не лишена
элементов дискуссионности и не всегда
позволяет дать исчерпывающий ответ на тот
или иной вопрос. В то же время, по мнению
автора, она окажет практическую помощь
каждому, кто к ней обратится.
В книге
учтены кардинальные изменения
нормативно-правовой базы, регулирующей
жилищные правоотношения с участием как
обычных граждан, так и военнослужащих, в том
числе касающиеся порядка выдачи и
реализации государственных жилищных
сертификатов, накопительно-ипотечной
системы жилищного обеспечения, а также
проанализирована обширная судебная
практика с участием военнослужащих в
жилищных правоотношениях и т.д.
Законодательство приводится по состоянию
на 23 февраля 2005 г.
Автор
РАЗДЕЛ I.
ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО И ПРАВО
ВОЕННОСЛУЖАЩИХ -
ГРАЖДАН
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА
ЖИЛИЩЕ
Глава 1. ПОНЯТИЕ ЖИЛИЩНОГО
ПРАВА
Жилищное право и его
принципы
Жилищное право - это
совокупность норм права, регулирующих
жилищные отношения. Таким образом,
предметом регулирования жилищного права
является определенная совокупность
общественных отношений, которые получили в
законодательстве и в юридической
литературе название "жилищные
отношения".
Жилищные отношения - это
общее родовое понятие, которым
охватываются различные виды отношений,
возникающих по поводу жилища: по
пользованию жилыми помещениями,
предоставлению жилых помещений
нуждающимся в них и приобретению жилых
помещений по различным основаниям, по
управлению и эксплуатации жилищного фонда
и т.д.
С одной стороны, к жилищным
отношениям относятся организационные
отношения, которые складываются на началах
власти и подчинения (управление жилищным
фондом, учет нуждающихся в улучшении
жилищных условий и др.), а с другой -
отношения, которые складываются на началах
равенства их участников и, в свою очередь,
подразделяются на имущественные (наем
жилого помещения) и личные
неимущественные.
ЖК РФ (ст. 4)
перечисляет основные группы жилищных
отношений, относя к ним отношения по
поводу:
1) возникновения, осуществления,
изменения, прекращения права владения,
пользования, распоряжения жилыми
помещениями государственного и
муниципального жилищных фондов;
2)
пользования жилыми помещениями частного
жилищного фонда;
3) пользования общим
имуществом собственников помещений;
4)
отнесения помещений к числу жилых
помещений и
