Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг
определяются в должностном регламенте, в
котором конкретизируются задачи и функции
структурного подразделения органа
исполнительной власти. Должностной
регламент включает: определение должности
(и структурного подразделения), основные
задачи служащего, права служащего,
обязанности служащего, взаимоотношения по
должности, основания и формы поощрения,
основания и виды ответственности.
Следует точно определить виды решений,
принимаемых служащим, - "самостоятельно", "по
согласованию", "совместно", "в
предварительном порядке", "во исполнение".
Должностные регламенты разрабатываются
кадровой службой органа исполнительной
власти по единой схеме, согласовываются с
руководителями структурных подразделений
и утверждаются руководителем органа
исполнительной власти.
Наряду с четкой
правовой регламентацией деятельности
органов исполнительной власти важнейшей
задачей является оценка этой деятельности.
Решение этой задачи предполагает
использование различных методов и
способов. Одним из наиболее перспективных
направлений является диагностика
деятельности органов исполнительной
власти. При проведении исследования были
подготовлены рекомендации по диагностике
деятельности органов исполнительной
власти.
В ходе управленческой,
социально-экономической и иной
деятельности не всегда удается тщательно
обосновать принимаемые решения и
совершаемые действия. Реальный статус
государственного органа "смещается" в
сторону от его нормативной модели. Законы и
другие правовые акты реализуются плохо,
государственные и иные органы слабо
осуществляют свою компетенцию. В условиях
административной реформы важно обеспечить
прочную причинно-следственную связь
деятельности органов исполнительной
власти с изменениями в правосознании и
поведении граждан, с результатами
деятельности организаций, учреждений и
предприятий, с уровнем развития
экономической и социальной сфер.
Для
решения этой задачи необходим механизм
формирования планов и показателей работы
органов исполнительной власти и критериев
оценки их реализации. Важнейшим
инструментом для этого является правовая
диагностика. Это - способ анализа действия
права и органов публичной власти,
позволяющий с помощью системы показателей
фиксировать и оценивать их реальное
воздействие на общественные отношения в
определенный период времени. Диагностике
присущи комплексный характер и
использование разных средств - юридических,
экономических, социальных и др. Ее можно
применять для анализа правовой ситуации в
рамках отдельного государственного органа,
взаимодействия смежных органов между собой
и с коммерческими организациями, в пределах
отрасли и сферы экономики, в регионе,
наконец, в масштабе страны. Тем самым можно
вовремя предвидеть, оценивать и менять
правовые ситуации - консервативные,
отклоняющиеся, конфликтные, критические,
переходные - и поддерживать нормальные.
В целях диагностики деятельность органов
исполнительной власти необходимо
отслеживать по следующим направлениям:
компетенция органов, деятельность
госслужащих, действие правовых актов,
общественное поведение, объекты
воздействия органов публичной власти.
Для анализа и оценки осуществления
компетенции государственного органа
рекомендуется использовать ряд средств.
Прежде всего это обоснованное установление
компетенции в статутных законах,
положениях и тематических законах и в иных
актах, сравнение ее отдельных элементов
(предметов ведения, статуса субъектов,
полномочий, взаимоотношений,
ответственности). Не менее важным является
изучение объема бюджетного финансирования
и реальных расходов, целевого
использования средств в рамках целевых
программ. Сопоставление мероприятий,
предусмотренных в планах (программах)
работы государственных органов, с реально
осуществленными мерами (принятие актов,
проведение инструктажа, проверок и т.п.)
также позволяет оценить компетенцию
государственного органа. Следует
использовать и определение объема
деятельности, осуществляемой в
соответствии с административными
процедурами (регламентами) и вне их; анализ
содержания и видов правовых актов, принятых
для реализации функций; рассмотрение
документов, оформленных в рамках функций,
включая сопоставление потоков "входящих" и
"исходящих" (по субъектам - адресатам и
содержанию); рассмотрение оснований и
содержания материально-финансовых,
организационных, технических действий;
выявление удельного веса устных решений;
определение меры участия общественных и
саморегулируемых организаций в
осуществлении компетенции органа.
Необходимо предотвращать и устранять
типичные нарушения компетенции, такие как:
присвоение властных полномочий,
злоупотребление должностными полномочиями
или их превышение, вмешательство в
компетенцию других органов и нарушение
процедур, принятие ошибочных решений и
невыполнение отдельных полномочий,
непринятие решений и бездействие,
необеспеченность компетенции
материально-финансовыми, информационными и
кадровыми ресурсами, воспрепятствование
деятельности и давление, ошибочные взгляды
относительно объема и характера
компетенции, фактическое решение вопросов
с помощью неформальных методов и
структур.
Анализ деятельности
госслужащих целесообразно проводить по
четко определенным показателям. К их числу
относится оценка знания должностных
обязанностей и прав; сопоставление
фактических действий служащего с
должностным регламентом, планом и
поручениями; выявление случаев конфликта
интересов служащего; изменение
профессионального уровня.
Действие
правовых актов следует оценивать при
помощи различных показателей. Прежде всего
нужно изучать практику применения норм
закона органами исполнительной власти,
экономическими субъектами (принятие ими
локальных и договорных актов), судебными
органами, гражданами. Важным показателем
являются позитивные результаты. К их числу
относятся использование норм закона как
условия оптимального решения задачи,
правильный выбор закона и норм, относящихся
к рассматриваемому вопросу, правильное
понимание содержания норм, статуса
субъектов права и вариантов их правомерных
действий, предвидение и предотвращение
правовых рисков, полнота и
последовательность применения норм закона
и смежных законов, актов. Большое значение
имеет выявление юридических ошибок. Ошибки
могут быть познавательными,
содержательными и технико-юридическими.
Важным направлением правовой диагностики
является оценка динамики общественного
поведения, то есть поведения граждан,
социальных групп и слоев под влиянием
деятельности органов публичной власти и
организаций. В пределах проведенного
исследования показатели ее оценки были
уточнены и дополнены.
Одним из наиболее
интересных направлений диагностики
является изучение динамики объектов
воздействия органов публичной власти.
Целесообразно выделить два вида
объектов.
Первый - организации,
учреждения, предприятия. Изучение реальных
изменений в организациях вследствие
деятельности публичной власти возможно при
помощи различных способов. Прежде всего
необходим анализ устава и правоспособности
организации. Также целесообразно
определить тип отношений между действиями
органов публичной власти (регулирующие,
партнерские, контрольные,
информационно-уведомительные, отчетные) и
организаций. Не менее полезным является
анализ видов и содержания обращений - от
органов публичной власти к организациям и
наоборот. Кроме того, важно установить
каналы участия организаций в деятельности
органов публичной власти (постоянные,
временные, инициативные и др.).
Показательным критерием также является
степень влияния статуса организаций, в том
числе саморегулируемых организаций, на их
отношения с органами публичной власти.
Перспективным способом является оценка
причин и видов нарушений прав и законных
интересов участников отношений, способы их
защиты.
Второй объект воздействия - это
отрасли, подотрасли, сферы экономики,
образования, культуры, науки и др. - в
национальном и региональном масштабах,
объем и виды производства продукции,
показатели торгового оборота, оказания
социальных услуг, данные об изменениях
окружающей среды. Их обоснованное
определение - в повестке дня. Именно с ними
предстоит сопоставить показатели
деятельности государственных органов,
организаций, учреждений и предприятий. Тем
самым можно установить меру отклонений
фактической деятельности субъектов права
от их нормативной модели.
Не менее
важным для совершенствования организации
управления, чем диагностика деятельности
органов исполнительной власти, является
разработка методики реализации закона.
Для повышения эффективности действия
законов органы государственной власти
субъекта Российской Федерации после
принятия закона должны осуществить
комплекс согласованных мероприятий.
Системный подход к реализации закона
предполагает определенный набор действий и
мер, которые необходимо принять в
обязательном порядке. Их можно
сгруппировать следующим образом: меры,
направленные на организацию изучения
закона, действия по организации применения
закона, действия по оценке эффективности
реализации закона и нормативно-правовых
актов, принятых на основании и во
исполнение закона.
Меры по организации
изучения закона призваны обеспечить
правовую информированность исполнителей,
их право на квалифицированное знание его
положений и разработку установки
действовать в соответствии с нормами
закона или вопреки им. Необходимо
подготовить специальные мероприятия по
изучению закона различными группами
исполнителей и правоприменителей:
депутатами, государственными служащими,
сотрудниками учреждений, организаций и
предприятий, членами общественных
объединений, гражданами.
Особое
внимание должно быть уделено
информированию на уровне района и города не
только о положениях закона, но и о
принимаемых во исполнение закона
нормативных актах и иных реализующих закон
решениях, а также проектах этих решений.
В ходе изучения закона необходимо, прежде
всего, учитывать взаимосвязь и
взаимодействие норм принятого закона с уже
действующими в этой сфере законодательными
и иными нормативными правовыми актами.
Способы изучения содержания законов могут
быть различны. При наличии юридической
подготовки и навыков работы с нормативными
актами эффективным является
индивидуальное изучение закона. Не менее
продуктивными являются такие методы, как
проведение лекций, семинаров, имитационных
и деловых игр, а также организация занятий
на постоянно действующих курсах по
правовому обучению.
Уровень овладения
правовыми знаниями должен быть важнейшей
составляющей профессиональной
квалификации должностных лиц,
руководителей и служащих. Соответствующие
требования должны в обязательном порядке
отражаться в должностных регламентах и
оцениваться в ходе конкурсов и аттестаций
работников.
В ходе исследования были
подготовлены также предложения по системе
мониторинга достижения результатов
деятельности администраторов бюджетных
средств в области. В Тюменской области
разработана система мониторинга
достижения результатов деятельности
администраторов бюджетных средств. В нее
включены основные принципы формирования
бюджета области с определением
эффективности использования бюджетных
средств, а также некоторые количественные и
качественные показатели оценки
деятельности администраторов бюджетных
средств.
К числу положительных
показателей оценки деятельности
администраторов бюджетных средств в
названной системе можно отнести:
обеспечение доступности бюджетных услуг;
внедрение ресурсосберегающих технологий;
повышение эффективности использования
материально-технической базы и отдачи от
капитальных вложений; изменение способов
оказания услуг за счет привлечения
негосударственных поставщиков услуг;
повышение качества и снижение стоимости
при сохранении способов оказания услуг
через нормативное финансирование и
стандартизацию услуг; создание системы
разработки целей через определение задач,
результатов деятельности администрации;
внедрение инструментов оценки
эффективности принимаемых решений через
создание методики оценки эффективности
работы администрации и бюджетополучателей;
создание системы мотивации для достижения
результатов посредством стимулирования
служащих и бюджетополучателей в целях
достижения заданного результата и эффекта
и др.
Вместе с тем в системе мониторинга
достижения результатов деятельности
администраторов бюджетных средств области
не предусматриваются такие важные
показатели оценки деятельности, как учет
запросов и нужд общественности (населения),
клиентов, потребителей и пользователей
услуг; адекватность принимаемых решений
интересам населения области; согласование
действий органов власти с общественными
организациями и иными объединениями
граждан; работа по разъяснению населению
того, что администраторы бюджетных средств
обязаны работать на "конечный" результат.
К числу показателей оценки деятельности
администраторов бюджетных средств также не
отнесены и обеспечение качества
оказываемых услуг; удовлетворенность и
мнение граждан, получивших услуги; четкость
планируемых результатов. В системе
мониторинга достижения результатов
деятельности администраторов бюджетных
средств области не указывается, для каких
целей будут использоваться показатели
оценки - для совершенствования процесса
принятия решений, системы отчетности или
самих процессов деятельности органов
власти.
Предложения о порядке оказания
публичных услуг
В ходе работы, связанной
с порядком оказания публичных услуг, были
подготовлены предложения, уточняющие
понимание природы публичных услуг,
компетенцию исполнительных органов
государственной власти субъекта Федерации
и правовые режимы оказания услуг,
совершенствующие использование
административных процедур, способствующие
повышению роли организаций и учреждений,
активизации общественных институтов.
Данные предложения были дополнены
результатами анкетного опроса
экспертов.
Как уже было сказано выше,
деятельность органов исполнительной
власти и местного самоуправления Тюменской
области по оказанию публичных услуг в
соответствии с программой исследования
изучалась различными методами. Метод
анкетного опроса, в отличие от изучения
документов и практики подготовки и
принятия нормативных актов, позволяет
проанализировать субъективную сторону
данного вида деятельности. Именно от
позиции государственных служащих, их
готовности к нововведениям, четкости
понимания происходящих изменений и своих
задач в связи с новыми полномочиями зависит
успех административной реформы в целом и
повышение эффективности деятельности
органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления в частности.
Ситуация, складывающаяся в Тюменской
области, по оказанию услуг юридическим
лицам и гражданам, по оценкам работников
органов исполнительной власти, далека от
идеальной. Обеспеченность услугами в сфере
культуры считают относительно
удовлетворительной 75,6 процента
респондентов, а в сфере физкультуры и
спорта - 66,6 процента. Довольно благополучно
складывается ситуация в сфере образования -
63,6 процента респондентов полагают, что
услуги, оказываемые
