Проблемы соотношения водного законодательства и законодательства о недрах при регулировании добычи подземных вод
кодекс РФ в главе 26 "Налог на добычу
подземных ископаемых" (ст. 336) прямо не
признает объектом налогообложения лишь
подземные воды, не числящиеся на
государственном балансе запасов полезных
ископаемых, добытые индивидуальными
предпринимателями и используемые ими
непосредственно для личного потребления. В
соответствии со ст. 337 Налогового кодекса
видами добытого полезного ископаемого
являются лишь те подземные воды, которые
содержат полезные ископаемые (промышленные
воды) и (или) природные лечебные ресурсы
(минеральные воды), а также термальные воды.
Иные подземные воды по смыслу данной статьи
к полезным ископаемым не относятся, а
значит, по всей логике их добыча не должна
подлежать обложению налогом на добычу
полезных ископаемых. Вместе с тем ст. 342
Налогового кодекса говорит, что
налогообложение производится по налоговой
ставке 0 процентов (а значит, указывает на
отнесение к объектам налогообложения) при
добыче подземных вод, используемых
налогоплательщиком исключительно в
сельскохозяйственных целях, включая
орошение земель сельскохозяйственного
назначения, водоснабжение
животноводческих ферм, животноводческих
комплексов, птицефабрик, садоводческих,
огороднических и животноводческих
объединений граждан. Нулевая налоговая
ставка применяется и при добыче подземных
вод, содержащих полезные ископаемые
(промышленных вод), извлечение которых
связано с разработкой других видов
полезных ископаемых, и извлекаемых при
разработке месторождений полезных
ископаемых, а также при строительстве и
эксплуатации подземных сооружений;
налогообложение производится по налоговой
ставке 5,5 процента при добыче подземных
промышленных и термальных вод (ст. 342).
Интересно обратить внимание и на то, что
глава 26 Налогового кодекса РФ (ст. 336)
специально не признает объектом обложения
налогом на добычу полезных ископаемых
добычу подземных вод, осуществляемую
индивидуальными предпринимателями для
собственных нужд, в случае, когда
соответствующие воды не числятся на
государственном балансе полезных
ископаемых. Важно отметить, что данная
норма значительно шире случаев разрешенной
безлицензионной добычи подземных вод (ст. 18
Закона "О недрах", п. 5 Постановления
Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383). При
этом глава 25.2 Налогового кодекса РФ ничего
о таком освобождении не говорит. Таким
образом, очевидно, что глава 26 прямо
пересекается с предметом регулирования
главы 25.2 Налогового кодекса РФ, посвященной
водному налогу.
Для преодоления
коллизии в вопросе о платежах следует
исходить из того, что поскольку в
соответствии со ст. 337 Налогового кодекса РФ
к полезным ископаемым отнесены только
подземные воды, содержащие полезные
ископаемые (промышленные воды) и (или)
природные лечебные ресурсы (минеральные
воды), а также термальные воды, то иные
подземные воды главой 26 Налогового кодекса
РФ не охватываются. Пользование этими
подземными водными объектами в целях
забора воды с 1 января 2002 г. подлежало
налогообложению в соответствии с ФЗ "О
плате за пользование водными объектами", а в
настоящее время - в соответствии с главой 25.2
Налогового кодекса РФ.
В ранее
действовавшем законодательстве
установление платы за добычу подземных вод
шло в рамках платежей, взимаемых при
пользовании недрами. Так, Постановлением
Правительства РФ от 28 октября 1992 г. N 828 "Об
утверждении Положения о порядке и условиях
взимания платежей за право пользования
недрами, акваторией и участками морского
дна" <*> были установлены предельные
уровни регулярных платежей за право на
добычу полезных ископаемых для подземных
пресных вод. Федеральным законом "О ставках
отчислений на воспроизводство
минерально-сырьевой базы" от 30 декабря 1995 г.
N 224-ФЗ <**> были определены
соответствующие ставки за полезные
ископаемые, включая подземные воды.
--------------------------------
<*> Росс. газ. 1992. N
242.
<**> Росс. газ. 1996. N 5.
В настоящее
время Законом РФ "О недрах" установлена
разветвленная система платежей (ст. 39),
которые пользователи недр обязаны вносить
помимо налогов и сборов, установленных
налоговым законодательством:
1) разовые
платежи за пользование недрами;
2)
регулярные платежи за пользование
недрами;
3) плата за геологическую
информацию о недрах;
4) сбор за участие в
конкурсе (аукционе);
5) сбор за выдачу
лицензий.
В то же время Водный кодекс РФ
не предусматривает подобной системы
платежей, а прямо отсылает к налоговому и
бюджетному законодательству. В этой связи
также представляется важным оценить,
применимо ли законодательство о недрах в
части платежей при недропользовании для
добычи подземных вод.
В силу Закона РФ "О
недрах" (ст. 40) пользователи недр уплачивают
разовые платежи при наступлении
определенных событий, оговоренных в
лицензии. При этом минимальные (стартовые)
размеры разовых платежей за пользование
недрами устанавливаются в размере не менее
10 процентов от величины суммы налога на
добычу полезных ископаемых в расчете на
среднегодовую проектную мощность
добывающей организации. Окончательные
размеры разовых платежей за пользование
недрами устанавливаются по результатам
конкурса или аукциона и фиксируются в
лицензии на пользование недрами.
Кроме
этого, в соответствии со ст. 41 Закона РФ "О
недрах" за пользование геологической
информацией о недрах, полученной в
результате государственного
геологического изучения недр от
федерального органа управления
государственным фондом недр, взимается
плата, размер и порядок взимания которой
определяются Правительством РФ.
Постановлением Правительства РФ от 25
января 2002 г. N 57 "О плате за геологическую
информацию о недрах" <*> минимальный
размер платы за геологическую информацию о
недрах, полученную в результате
государственного геологического изучения
недр от федерального органа управления
государственным фондом недр, для
пользователей недр составляет 10000 рублей.
При этом размер платы за геологическую
информацию о недрах может быть увеличен с
учетом объема предоставленной информации,
ее вида, потребительских свойств, но не
может превышать величины затрат
государственных средств на геологическое
изучение недр, в результате которого была
получена данная информация. Конкретный
размер платы за геологическую информацию о
недрах для потребителя данной информации
определяется федеральным органом
управления государственным фондом недр.
--------------------------------
<*> Росс. газ. 2002. N
23.
В силу ст. 42 Закона РФ "О недрах" с
недропользователей взимается сбор за
участие в конкурсе (аукционе) и сбор за
выдачу лицензий. Сбор за участие в конкурсе
(аукционе) вносится всеми участниками и
является одним из условий регистрации
заявки. Сумма сбора определяется исходя из
стоимости затрат на подготовку, проведение
и подведение итогов конкурса (аукциона),
оплату труда привлекаемых экспертов. Сбор
за выдачу лицензий на пользование недрами
вносится пользователями недр при выдаче
указанной лицензии. Сумма сбора
определяется исходя из стоимости затрат на
подготовку, оформление и регистрацию
выдаваемой лицензии.
На основании ст. 43
Закона РФ "О недрах" регулярные платежи за
пользование недрами взимаются за
предоставление пользователям недр
исключительных прав на поиск и оценку
месторождений полезных ископаемых,
разведку полезных ископаемых,
геологическое изучение. Размеры регулярных
платежей за пользование недрами
определяются в зависимости от
экономико-географических условий, размера
участка недр, вида полезного ископаемого,
продолжительности работ, степени
геологической изученности территории и
степени риска. Конкретный размер ставки
регулярного платежа устанавливается
федеральным органом управления
государственным фондом недр или его
территориальными органами отдельно по
каждому участку недр. Интересно то, что
Законом РФ "О недрах" прямо определены
пределы такой платы применительно и к
подземным водам. Так, ставки регулярных
платежей за пользование недрами в целях
поиска и оценки месторождений подземных
вод установлены от 30 до 90 рублей за 1 кв. км
участка недр, а ставки регулярных платежей
за пользование недрами в целях разведки
подземных вод - от 800 до 1650 рублей за 1 кв. км
участка недр.
Таким образом, можно
сделать выводы, поскольку при добыче
подземных вод используется геологическая
информация и выдается лицензия на
недропользование, то ее обладатель обязан
вносить рассмотренные выше платежи за
пользование геологической информацией,
сборы за участие в конкурсе или аукционе
(если таковые проводятся), а также сборы за
выдачу лицензии и прямо предусмотренные
Законом РФ "О недрах" применительно к
подземным водам регулярные платежи за
поиск, оценку и разведку месторождений
подземных вод. Что же касается
необходимости внесения разовых платежей
при добыче подземных вод, то следует
отметить, что вопрос этот однозначно в
Законе РФ "О недрах" не решен. Дело в том, что,
с одной стороны, разовые платежи связаны с
наступлением определенных оговоренных в
лицензии на недропользование условий.
Поскольку при добыче подземных вод
выдается именно лицензия на
недропользование, то теоретически такие
условия содержаться в ней могли бы. С другой
стороны, разовые платежи привязаны к
расчету суммы налога на добычу полезных
ископаемых, который, как было рассмотрено
выше, не взимается при добыче подземных вод
(за исключением случаев добычи термальных
вод и содержащих полезные ископаемые или
природные лечебные ресурсы). Кроме того,
разовые платежи подлежат установлению по
результатам конкурса (аукциона), который в
силу Закона РФ "О недрах" не проводится при
получении лицензии на добычу подземных вод.
Следовательно, необходимо исходить из того,
что разовые платежи в рассматриваемой
ситуации законодательством не
предусматриваются.
Не существует в
законодательстве и единообразного
регулирования вопроса расчета убытков,
причиненных государству
несанкционированным использованием
подземных вод. Так, если рассматривать
ситуацию с позиции законодательства о
недрах, то следует применять порядок
расчета убытков в соответствии с
распоряжением Правительства РФ от 22
августа 1998 г. N 1214-р <*>, в силу которого при
определении размеров убытков, причиненных
государству в результате самовольного
пользования недрами, следует исходить из
ставки налога на добычу полезных
ископаемых. Если же исходить из
регулирования ситуации в рамках водного
права, то в соответствии со ст. 333.12
Налогового кодекса РФ при заборе воды сверх
установленных лимитов водопользования
налоговые ставки в части такого превышения
устанавливаются в пятикратном размере
налоговых ставок. При этом применительно к
безлицензионному водопользованию данная
статья никаких прямых указаний не содержит.
Необходимо при этом помнить и то, что данное
положение не служит основанием для
освобождения плательщика от
ответственности, предусмотренной
законодательством, т.е. при безлицензионной
добыче подземных вод возникают налоговые
пени и административно-правовые санкции, а
также возможны случаи наступления и
рассмотренной ниже уголовно-правовой
ответственности.
--------------------------------
<*> Росс. газ. 1998. N 168; 2001. N 243.
Анализ норм
законодательства об ответственности за
правонарушения в сфере использования
подземных водных объектов также выявляет
определенную коллизию. Так, статьями 7.3, 8.9,
8.10 Кодекса об административных
правонарушениях предусмотрена
административная ответственность за
пользование недрами без разрешения
(лицензии) либо с нарушением условий,
предусмотренных разрешением (лицензией), за
нарушение требований по охране недр и
гидроминеральных ресурсов, за нарушение
требований по рациональному использованию
недр и за нарушение правил проведения работ
по геологическому изучению недр <*>.
Действия, за которые предусмотрена
ответственность по названным статьям,
могут производиться и в процессе
использования подземных вод. Вместе с этим
статьи 7.6, 8.13, 8.14 КоАП предусматривают
ответственность за самовольное занятие
водного объекта или пользование им без
разрешения (лицензии) <**>. Размер санкций
в двух указанных статьях существенно
отличается. Следовательно, важное значение
имеет правильность квалификации
соответствующих действий: в качестве
правонарушений в отношении охраны и
использования недр или в качестве
правонарушений в отношении охраны и
использования водных объектов.
--------------------------------
<*> В силу ст. 7.3 КоАП
пользование недрами без разрешения
(лицензии) либо с нарушением условий,
предусмотренных разрешением (лицензией),
влечет наложение административного штрафа
на граждан в размере от пятнадцати до
двадцати минимальных размеров оплаты
труда; на должностных лиц - от тридцати до
сорока минимальных размеров оплаты труда;
на юридических лиц - от трехсот до
четырехсот минимальных размеров оплаты
труда. В соответствии со ст. 8.9 КоАП
нарушение требований по охране недр и
гидроминеральных ресурсов, которое может
вызвать загрязнение недр и
гидроминеральных ресурсов либо привести
месторождение полезных ископаемых и
гидроминеральных ресурсов в состояние,
непригодное для разработки, влечет
наложение административного штрафа на
граждан в размере от пяти до десяти
минимальных размеров оплаты труда; на
должностных лиц - от десяти до двадцати
минимальных размеров оплаты труда; на
юридических лиц - от ста до двухсот
минимальных размеров оплаты труда. В силу
ст. 8.10 КоАП невыполнение требований по
проведению маркшейдерских работ,
приведению ликвидируемых или
консервируемых горных выработок и буровых
скважин в состояние, обеспечивающее
безопасность населения и окружающей
природной среды, либо требований по
сохранности месторождений полезных
ископаемых, горных выработок и буровых
скважин на время их консервации влечет
наложение административного штрафа на
должностных лиц в размере от сорока до
пятидесяти минимальных размеров оплаты
труда; на юридических лиц - от восьмисот до
одной тысячи минимальных размеров оплаты
труда.
<**> В силу данной статьи
самовольное занятие водного объекта или
его части, пользование ими без разрешения
(лицензии), если получение таковых
предусмотрено законом, а равно без
заключенного в соответствии с законом
договора либо с нарушением условий,
предусмотренных разрешением (лицензией)
или договором, влечет наложение
административного штрафа на граждан в
размере от трех до пяти минимальных
размеров оплаты труда; на должностных лиц -
от пяти до десяти минимальных размеров
оплаты труда; на юридических лиц - от
пятидесяти до ста минимальных размеров
оплаты труда. В соответствии со ст. 8.13 КоАП
нарушение водоохранного режима на
водосборах водных объектов, которое может
повлечь загрязнение указанных объектов или
другие вредные явления, влечет наложение
административного штрафа на граждан в
размере от пяти до десяти минимальных
размеров оплаты труда; на должностных лиц -
от десяти до двадцати минимальных размеров
оплаты труда; на юридических лиц - от ста до
двухсот минимальных размеров
