Проблемы соотношения водного законодательства и законодательства о недрах при регулировании добычи подземных вод
ископаемых на водные объекты, а также
договор о водопользовании. Однако анализ
иных правовых актов позволяет выявить
существенные противоречия. Так, пунктом 46
Правил предоставления в пользование водных
объектов, находящихся в государственной
собственности, установления и пересмотра
лимитов водопользования, выдачи лицензии
на водопользование и распорядительной
лицензии, утвержденных Постановлением
Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383, до
оформления лицензии на водопользование
гражданам и юридическим лицам,
осуществляющим водопользование в
соответствии с действующими нормативными
актами, разрешается продолжать эту
деятельность до выдачи им лицензии в
соответствии с графиком, устанавливаемым
соответствующим органом лицензирования.
Следовательно, из смысла приведенных
положений вытекает вывод о необходимости
получения именно лицензии на
водопользование, а не недропользование.
Вместе с тем пунктом 28 названных Правил
установлено, что для получения лицензии на
водопользование, связанное с
использованием поверхностных водных
объектов для добычи полезных ископаемых,
торфа и сапропеля, буровых и иных работ,
связанных с недропользованием,
представляется также лицензия на
пользование недрами, т.е. заложено
требование о необходимости получения двух
самостоятельных лицензий - на
недропользование и водопользование.
--------------------------------
<*> Справочная
правовая система ": ВерсияПроф".
Приказом
МПР РФ от 24 января 2000 г. N 20 "Об обеспечении
лицензирования пользования недрами для
добычи подземных вод и для целей, не
связанных с добычей полезных ископаемых"
<*> вопросы лицензирования пользования
недрами для добычи подземных вод и для
целей, не связанных с добычей полезных
ископаемых, были возложены на Департамент
геологии, гидрогеологии и геофизики.
--------------------------------
<*> Справочная
правовая система ":
ЭкспертПриложение".
Некоторую ясность в
вопрос о порядке лицензирования добычи
подземных вод вносит более позднее письмо
МПР РФ от 6 марта 2002 г. N АК-25/967 "О порядке
налогообложения добычи подземных вод"
<*>. В силу содержащихся в данном письме
разъяснений следует сделать вывод, что
основанием для пользования подземными
водными объектами являются лицензии на
пользование недрами для добычи подземных
вод и лицензии на пользование водными
объектами. Наличие лицензии на пользование
недрами и отсутствие лицензии на
водопользование для добычи подземных вод
не являются нарушениями законодательства.
Таким образом, следует исходить из того, что
поскольку получение права на добычу
подземных вод регламентируется в большей
степени Законом "О недрах", то и лицензия на
добычу подземных вод должна выдаваться как
минимум в форме лицензии на
недропользование.
--------------------------------
<*> Справочная правовая система ":
ВерсияПроф".
Законодательство о недрах
(ст. 7) для получения лицензии на добычу
полезных ископаемых требует разработки
технического проекта, получения на него
положительного заключения государственной
экспертизы, согласования указанного
проекта с органами государственного
горного надзора и государственными
органами охраны окружающей природной
среды, определения уточненных границ
горного отвода (с характерными разрезами,
ведомостью координат угловых точек). Вместе
с тем в силу ст. 105 Водного кодекса РФ места
строительства (размещения) хозяйственных и
других объектов, влияющих на состояние
водных объектов, определяются по
согласованию со специально уполномоченным
органом управления использованием и
охраной водного фонда, специально
уполномоченными государственными органами
в области охраны окружающей природной
среды, другими государственными органами
управления использованием и охраной
природных ресурсов, государственным
органом санитарно-эпидемиологического
надзора в соответствии с законодательством
Российской Федерации. Таким образом,
очевидно, что Водный кодекс РФ расширяет
количество обязательных согласований,
необходимых для получения лицензии на
добычу подземных вод, добавляя как минимум
согласование с органом управления водным
фондом и органом
санитарно-эпидемиологического надзора.
В результате сопоставления норм Закона РФ
"О недрах" и Водного кодекса РФ следует
сделать вывод, что лицензия на добычу
подземных вод выдается, а значит, и право
пользования недрами может возникнуть
только при следующих условиях:
- наличие
согласия собственника земельного
участка;
- наличие технического проекта
на бурение скважины с лицензией проектной
организации;
- наличие положительного
заключения государственного органа
управления фондом недр и положительного
заключения государственной экспертизы;
- наличие положительного заключения
государственного органа в сфере охраны
окружающей среды;
- наличие
положительного заключения
государственного органа управления
охраной и использованием вод;
- наличие
положительного заключения
государственного органа
санитарно-эпидемиологического надзора;
- наличие положительного заключения
государственного органа горного
надзора;
- наличие решения комиссии,
которая создается федеральным органом
управления государственным фондом недр и в
состав которой включаются также
представители органа исполнительной
власти соответствующего субъекта
Российской Федерации для рассмотрения
заявок о предоставлении права пользования
участками недр.
Возникает вопрос о том,
требуется ли наличие положительного
заключения экологической экспертизы. По
общему правилу в целях предупреждения
возможных неблагоприятных воздействий и
негативных последствий экологически
вредной деятельности недропользователи
обязаны направлять соответствующие
проекты на государственную экологическую
экспертизу. Однако прямого указания на то,
следует ли проходить экологическую
экспертизу при добыче подземных вод, не
установлено ни в водном законодательстве,
ни в законодательстве о недрах. Нарушение
требований в области охраны окружающей
среды в соответствии с ФЗ "Об охране
окружающей среды" влечет за собой
приостановление или прекращение
соответствующей деятельности (ст. ст. 34, 56, 66
Закона "Об охране окружающей среды").
Проекты, по которым не имеются
положительные заключения государственной
экологической экспертизы, утверждению не
подлежат, и работы по их реализации
финансировать запрещается (ст. 36). В силу ст.
8 ФЗ "Об экологической экспертизе"
специально уполномоченные в области
экологической экспертизы государственные
органы вправе направлять в банковские
организации представления о
приостановлении (прекращении)
финансирования, кредитования и других
финансовых операций в отношении объектов
экологической экспертизы, не получивших
положительного заключения государственной
экологической экспертизы. Нарушение
требования в сфере прохождения
экологической экспертизы влечет
ответственность по ст. 8.4 КоАП.
В ст. 7
Закона РФ "О недрах" говорится только о
необходимости получения "положительного
заключения государственной экспертизы".
Однако речь здесь не идет об экологической
экспертизе. В п. 19.4 Положения о порядке
лицензирования пользования недрами от 15
июля 1992 г. говорится, что лишь при
необходимости проектные и фактические
показатели деятельности предприятия могут
быть подвергнуты технической,
экологической и другой экспертизе с целью
определения их соответствия требованиям,
установленным Законом РФ "О недрах" и
Федеральным законом "Об охране окружающей
среды".
Ответ на поставленный вопрос
можно попытаться вывести из материалов
судебной практики. Так, Судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда РФ
отменила решение суда первой инстанции об
отказе в иске о признании лицензии на
недропользование недействительной,
принятое на том основании, что действующее
законодательство не предусматривает
прохождения экологической экспертизы (N
88Г-98-4). Верховный Суд РФ разъяснил, что
согласно ст. ст. 11, 12 ФЗ "Об экологической
экспертизе" объектом государственной
экологической экспертизы являются
материалы обоснования выдачи лицензий на
осуществление деятельности, способной
оказать воздействие на окружающую
природную среду. Предусмотренное лицензией
право комбината на пользование недрами
относится к такой деятельности, поскольку
ее целевым назначением и видами работ
является глубинное захоронение
радиоактивных отходов, и, следовательно,
проведение государственной экологической
экспертизы при ее выдаче являлось
обязательным (Постановление Президиума
Верховного Суда РФ от 9 июня 1999 г. "Обзор
законодательства и судебной практики
Верховного Суда РФ за первый квартал 1999
года").
Вопрос о том, относятся ли
скважины для добычи подземных вод к
объектам, "способным оказать влияние на
окружающую среду", в законодательстве о
недрах прямо не решен. Логично было бы найти
соответствующий ответ в нормах водного
законодательства. Однако и водное право
здесь характеризуется отсылочными нормами
(ст. 80, ст. 105 Водного кодекса РФ). В силу ст. 105
Водного кодекса РФ обязательность
проведения государственной экологической
экспертизы проектной документации
установлена лишь для случаев строительства
прямоточных систем технического
водоснабжения. Во всех же остальных случаях
государственная экологическая экспертиза
проводится в соответствии с
законодательством об охране окружающей
среды (ст. 80 Водного кодекса РФ).
Пользование подземными водами обычно
связано с устройством буровых скважин.
Деятельность по устройству и эксплуатации
таких скважин также имеет двойное
регулирование. Поскольку скважины для
добычи подземных вод связаны с
использованием водных ресурсов, то в силу
ст. 3 ФЗ "О безопасности гидротехнических
сооружений" от 23 июня 1997 г. N 117-ФЗ они
подпадают под понятие гидротехнического
сооружения. Поэтому следует исходить из
того, что на них распространяются все
требования названного Федерального закона,
являющегося отраслевым актом водного
права. В соответствии со ст. 107 Водного
кодекса РФ устройство и эксплуатация
скважин, а также использование
отработанных месторождений полезных
ископаемых для сброса сточных и дренажных
вод допускаются с соблюдением требований,
предусмотренных Водным кодексом РФ и
законодательством о недрах. Буровые
скважины, в том числе самоизливающие и
разведочные, а также скважины, не пригодные
к эксплуатации или использование которых
прекращено, подлежат оборудованию
регулирующими устройствами, консервации
или ликвидации в установленном порядке. При
размещении, проектировании, строительстве,
вводе в эксплуатацию и эксплуатации
водозаборных сооружений, связанных с
использованием подземных водных объектов,
должны быть предусмотрены меры,
предотвращающие их вредное влияние на
поверхностные водные объекты и окружающую
природную среду. В силу ст. 26 Закона "О
недрах" при полной или частичной ликвидации
или консервации предприятия либо
подземного сооружения горные выработки и
буровые скважины должны быть приведены в
состояние, обеспечивающее безопасность
жизни и здоровья населения, охрану
окружающей природной среды, зданий и
сооружений, а при консервации - также
сохранность месторождения, горных
выработок и буровых скважин на все время
консервации.
Некоторая коллизия между
водным законодательством и
законодательством о недрах наблюдается в
вопросе о субъектах права пользования
недрами и субъектах права водопользования.
В силу ст. 27 Водного кодекса РФ
водопользователем может быть гражданин,
использующий водные объекты для
собственных нужд. В силу ст. 9 Закона РФ "О
недрах" граждане к категории пользователей
недр не относятся вовсе. Лишь при
рассмотрении норм Закона "О недрах" в их
системной взаимосвязи напрашивается вывод,
что граждане все-таки могут пользоваться
недрами для добычи подземных вод (при
устройстве скважин и колодцев на первый
водоносный горизонт на принадлежащих им
земельных участках, если такой горизонт не
является источником централизованного
водоснабжения). Однако в данной ситуации
лицензия или иное разрешение не
выдается.
Здесь есть еще одно
расхождение. Водный кодекс РФ вообще не
предусматривает освобождения от
обязанности получения лицензии на
водопользование лиц, эксплуатирующих
бытовые колодцы и скважины на первом
водоносном горизонте, не являющемся
источником централизованного
водоснабжения <*>. Лишь Правилами
предоставления в пользование водных
объектов, находящихся в государственной
собственности, установления и пересмотра
лимитов водопользования, выдачи лицензии
на водопользование и распорядительной
лицензии, утвержденными Постановлением
Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383,
установлено (п. 5), что получения лицензии на
водопользование не требуется лишь при
осуществлении забора воды из одиночных
скважин и колодцев с применением бытовых
насосов, обустроенных собственниками и
пользователями земельных участков, при
использовании первого от поверхности
водоносного горизонта, если такой
водоносный горизонт не используется и не
может быть использован для
централизованного питьевого
водоснабжения.
--------------------------------
<*> Земельным законодательством
установлено лишь в общих чертах право
собственника, землепользователя,
землевладельца и арендатора использовать в
установленном порядке для собственных нужд
имеющиеся на земельном участке
общераспространенные полезные ископаемые,
пресные подземные воды, а также закрытые
водоемы в соответствии с законодательством
Российской Федерации (ст. ст. 40, 41 Земельного
кодекса РФ).
Несколько по-иному выглядит
регулирование рассматриваемой ситуации в
нормах Закона "О недрах", где установлены
требования, в силу которых собственники и
владельцы земельных участков имеют право
устраивать в своих границах бытовые
колодцы и скважины на первый водоносный
горизонт лишь в порядке, определяемом
органами власти соответствующих субъектов
РФ (ст. ст. 18, 19). Таким образом, в
соответствии с законодательством о недрах
субъекты РФ вправе установить требование о
необходимости получения разрешений на
добычу подземных вод землепользователями
на первом водоносном горизонте, а также
регламентировать порядок получения
соответствующей разрешительной
документации или вовсе запретить такую
деятельность. Кроме того, органы
государственной власти субъектов РФ вправе
установить порядок предоставления недр в
пользование для добычи подземных вод лицам,
не являющимся собственниками или
пользователями соответствующих земельных
участков.
Еще один вопрос, по которому
наблюдается коллизия водного
законодательства и законодательства о
недрах, состоит в порядке установления и
взимания платы за добычу подземных вод.
Платежи за добычу подземных вод взимаются
как в соответствии с главой 25.2 Налогового
кодекса РФ "Водный налог", так и в
соответствии с главой 26 Налогового кодекса
РФ "Налог на добычу полезных ископаемых". В
силу смысла ст. 333.9 Налогового кодекса РФ
под обложение водным налогом подпадает
пользование любыми подземными водными
объектами, кроме термальных вод и
содержащих полезные ископаемые или
природные лечебные ресурсы. Налоговый
