Проблемы соотношения водного законодательства и законодательства о недрах при регулировании добычи подземных вод
И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕДРАХ ПРИ
РЕГУЛИРОВАНИИ
ДОБЫЧИ ПОДЗЕМНЫХ
ВОД
Д.В. ХАУСТОВ
Хаустов Д.В., ассистент
кафедры экологического и земельного права
юридического факультета МГУ им. М.В.
Ломоносова, кандидат юридических наук,
адвокат.
Вопрос соотношения отдельных
подотраслей российского природоресурсного
права является важным как с концептуальной,
так и с практической точки зрения. Анализ
такого соотношения приводит к выводу о
недопустимости простого дробления
законодательства о природных ресурсах на
части в зависимости от вида природного
ресурса. Здесь необходимы правильное
разграничение и взаимоувязка правового
регулирования. Это верно для регулирования
любых пограничных отношений, и в частности
при анализе соотношения водного
законодательства и законодательства о
недрах при регулировании добычи подземных
вод.
Поскольку подземные воды в силу ст.
7 Водного кодекса РФ рассматриваются как
единый природный объект с вмещающими их
горными (геологическими) породами, то
правовое регулирование добычи подземных
вод имеет в определенной степени двойное
регулирование. С одной стороны, действуют
нормы законодательства о недрах. С другой -
нормы водного законодательства. Рассмотрим
их соотношение применительно к добыче
подземных вод, исходя из основных
направлений регулирования: предмет,
субъекты, вопросы лицензирования, система
платежей, расчет убытков, ответственность
за допущенные нарушения.
Так, Закон РФ "О
недрах", говоря в преамбуле об отношениях,
входящих в предмет регулирования данного
Закона, указывает среди прочих объектов
горных отношений подземные воды.
Одновременно с этим ст. 5 Водного кодекса РФ
говорит, что водное законодательство
регулирует отношения в области
использования и охраны водных объектов,
указывая при этом среди прочих
регулируемых им объектов отношений и
подземные воды (ст. 8). В соответствии со ст. 5
Водного кодекса РФ отношения по
использованию подземных вод регулируются
законодательством о недрах и водным
законодательством.
Для решения данной
коллизии обратимся к определению понятия
"недра". Под недрами в соответствии с
Законом "О недрах" понимается часть земной
коры, расположенная ниже почвенного слоя, а
при его отсутствии - ниже земной
поверхности и дна водоемов и водотоков,
простирающаяся до глубин, доступных для
геологического изучения и освоения. Данное
определение не дает однозначного ответа,
включают ли недра в качестве своего
компонента и подземные воды.
При этом
Закон РФ "О недрах" содержит прямые нормы,
призванные урегулировать деятельность по
добыче подземных вод. Так, ст. ст. 10, 10.1, 16, 19
указывают, что участки недр
предоставляются в пользование для добычи
подземных вод по лицензии (при наличии
заявки) на срок до 25 лет, выдаваемой на
основании решения специальной комиссии,
создаваемой федеральным органом
управления государственным фондом недр
(кроме случая устройства бытовых колодцев и
скважин на первый водоносный горизонт, не
являющийся источником централизованного
водоснабжения), для целей питьевого
водоснабжения населения или
технологического обеспечения водой
объектов промышленности. В ст. 6 Закона РФ "О
недрах", посвященной видам
недропользования, добыча подземных вод как
самостоятельный вид недропользования не
упоминается. Тем не менее, исходя из смысла
ряда норм законодательства о недрах,
подземные воды все же рассматриваются в
качестве вида полезного ископаемого (ст. ст.
23, 43).
Вместе с тем и Водный кодекс РФ
рассматривает подземные воды с вмещающими
их горными породами в качестве единого
водного объекта (ст. 7). Водный кодекс РФ
содержит положение, в силу которого
предоставление в пользование подземных
водных объектов осуществляется в
соответствии с водным законодательством и
законодательством о недрах (ст. 91). В
соответствии со ст. 11 Закона РФ "О недрах"
предоставление недр в пользование для
добычи подземных вод оформляется
специальным государственным разрешением в
виде лицензии. Водное законодательство
содержит достаточно подробное
регулирование лицензирования, которое
существенно отличается от порядка
лицензирования по законодательству о
недрах. Однако данное регулирование лишь
незначительно связано с регламентацией
лицензирования использования подземных
вод. В силу ст. 83 Водного кодекса РФ
лицензирование в области использования и
охраны подземных вод осуществляет
специально уполномоченный государственный
орган управления в сфере охраны и
использования водного фонда совместно с
государственным органом управления
использованием и охраной недр.
Следовательно, лицензия должна выдаваться
совместно. Закон "О недрах" такого
совместного решения не предусматривает. В
качестве основания получения права
пользования недрами для добычи подземных
вод он указывает решение комиссии, которая
создается федеральным органом управления
государственным фондом недр и в состав
которой включаются также представители
органа исполнительной власти
соответствующего субъекта Российской
Федерации для рассмотрения заявок о
предоставлении права пользования
участками недр. Водный же кодекс РФ вообще
отсылает к порядку, установленному
подзаконным нормативным правовым актом -
Постановлением Правительства РФ от 3 апреля
1997 г. N 383 "Правила предоставления в
пользование водных объектов, находящихся в
государственной собственности,
установления и пересмотра лимитов
водопользования, выдачи лицензии на
водопользование и распорядительной
лицензии" <*>. При этом данный документ не
содержит в себе каких-либо положений,
касающихся регламентации особого порядка
лицензирования добычи подземных вод.
--------------------------------
<*> Росс. газ. 1997. N
74.
В статье 83 Водного кодекса РФ
наблюдается не только внешнее противоречие
по отношению к законодательству о недрах,
но и внутреннее. Так, п. 2 и п. 3 данной статьи
указывают на необходимость совместного
участия при выдаче лицензии, а п. 4 говорит
уже только о том, что лицензия оформляется,
регистрируется и выдается специально
уполномоченным органом управления в сфере
охраны и использования водного фонда.
Интересно обратить внимание и на
содержание ст. 107 Водного кодекса РФ
"Особенности охраны подземных водных
объектов", в силу которой извлечение
подземных вод при добыче полезных
ископаемых, проведении работ по
водопонижению, при строительстве
сооружений или при защите от вредного
воздействия вод, а также при строительстве
и эксплуатации дренажных систем на
мелиорированных землях допускается при
наличии лицензии именно на
водопользование. При этом, если при
использовании недр вскрыты водоносные
горизонты, необходимо принять в
установленном порядке меры по охране
подземных водных объектов и сообщить об
этом в органы местного самоуправления,
федеральный орган исполнительной власти в
области охраны окружающей природной среды,
федеральный орган исполнительной власти в
области управления использованием и
охраной недр и федеральный орган
исполнительной власти в области управления
использованием и охраной водного фонда.
На основании ст. 78 Водного кодекса РФ
государственный мониторинг водных
объектов по подземным водным объектам
ведется федеральным органом
исполнительной власти в области управления
использованием и охраной водного фонда
совместно с федеральным органом
исполнительной власти в области управления
использованием и охраной недр.
В
соответствии со статьей 90 Водного кодекса
РФ лимиты водопользования (водопотребления
и водоотведения) для каждого субъекта РФ по
подземным водным объектам устанавливаются
специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и
охраной водного фонда по согласованию со
специально уполномоченными
государственными органами в области охраны
окружающей природной среды и с
государственным органом управления
использованием и охраной недр. В силу ст. 79
Водного кодекса РФ государственный учет
поверхностных и подземных вод и ведение
государственного водного кадастра
осуществляются специально уполномоченным
государственным органом управления
использованием и охраной водного фонда с
участием государственного органа
управления в области гидрометеорологии и
мониторинга окружающей среды (по
поверхностным водным объектам) и
государственного органа управления
использованием и охраной недр (по подземным
водным объектам). В соответствии со ст. 92
Водного кодекса РФ водопользователи
обязаны вести в установленном порядке учет
забираемых, используемых и сбрасываемых
вод, количества загрязняющих веществ в них,
а также систематические наблюдения за
водными объектами и их водоохранными
зонами и представлять указанную информацию
бесплатно и в установленные сроки в
специально уполномоченный государственный
орган управления использованием и охраной
водного фонда, а по подземным водным
объектам - также и в государственный орган
управления использованием и охраной
недр.
На основании ст. 133 Водного кодекса
РФ использование подземных водных
объектов, пригодных для питьевого
водоснабжения, для иных целей по общему
правилу не допускается. На территории, где
отсутствуют поверхностные водные объекты,
которые могут быть использованы для
хозяйственных и других целей, и имеются
достаточные запасы подземных вод,
пригодных для питьевого водоснабжения,
органы исполнительной власти субъектов РФ
по согласованию со специально
уполномоченным государственным органом
управления использованием и охраной
водного фонда и с государственным органом
управления использованием и охраной недр
могут в исключительных случаях разрешать
использование этих вод для целей, не
связанных с питьевым и
хозяйственно-бытовым водоснабжением. В
силу ст. 136 Водного кодекса РФ в
исключительных случаях органы
исполнительной власти субъектов РФ могут
разрешать использование водных объектов,
содержащих природные лечебные ресурсы, для
питьевого водоснабжения населения или иных
целей по согласованию со специально
уполномоченным государственным органом
управления использованием и охраной
водного фонда, специально уполномоченным
государственным органом, осуществляющим
управление курортами, а по подземным водным
объектам, содержащим природные лечебные
ресурсы, - и по согласованию с
государственным органом управления
использованием и охраной недр.
В
анализе соотношения всех приведенных выше
норм водного законодательства и
законодательства о недрах важно обратить
внимание на один момент. Водный кодекс РФ на
первое место всегда ставит орган
управления водным фондом, а также водное
законодательство, отдавая им
главенствующую роль, а законодательство о
недрах и государственный орган управления
фондом недр указываются на втором месте.
Закон "О недрах" вообще не предусматривает
ни совместного лицензирования, ни общего с
водным законодательством регулирования
порядка предоставления недр для добычи
подземных вод. Очевидно, что приоритеты в
законодательстве о недрах расставлены
совершенно по-иному. Основная роль
закреплена за органом управления
государственным фондом недр, который
выдает соответствующую лицензию и
контролирует деятельность по добыче
подземных вод.
До принятия Водного
кодекса РФ, т.е. до 18 октября 1995 г., процедура
регулирования разрешительной системы
добычи подземных вод была более понятной.
Так, письмом Комитета РФ по геологии и
использованию недр от 5 ноября 1992 г. N ВЩ-61/2714
были введены Рекомендации о порядке
лицензирования пользования недрами в части
использования подземных вод, захоронения
вредных веществ, отходов, сброса сточных
вод в недра и использования недр для целей,
не связанных с добычей полезных ископаемых
<*>. Этим документом специально
уточнялись дополнительные требования
лицензирования пользования недрами для
добычи подземных вод и указывалось на то,
что такое лицензирование протекает
исключительно в рамках законодательства о
недрах. Названным Комитетом 14 апреля 1994 г.
также была утверждена Инструкция по
применению "Положения о порядке
лицензирования пользования недрами" <**>
к участкам недр, предоставляемым для добычи
подземных вод, а также других полезных
ископаемых, отнесенных к категории
лечебных. В соответствии с данной
Инструкцией ранее действовавший порядок
предоставления недр в пользование для
добычи подземных вод, в том числе получение
разрешения на специальное водопользование
для эксплуатации подземных вод в
соответствии с Инструкцией о порядке
согласования и выдачи разрешения на
специальное водопользование от 30 декабря
1983 г. N 354, не применяется (п. 1.1).
--------------------------------
<*> Справочная
правовая система ": ВерсияПроф".
<**>
Российские вести. 1994. N 104.
Письмом
Комитета РФ по геологии и использованию
недр от 29 февраля 1996 г. N БЯ-32/530 "О
предоставлении участков недр в пользование
с целью добычи подземных вод" <*>
разъясняется, что порядок предоставления
участков недр в пользование для добычи
подземных вод определяется Законом "О
недрах". Этим письмом подчеркнуто, что
поскольку содержание лицензии по Закону "О
недрах" и Водному кодексу РФ друг другу не
противоречит, а в первом случае даже больше
соответствует специфике недропользования,
то изменение сложившегося порядка
предоставления недр в пользование для
извлечения подземных вод нецелесообразно.
Кроме того, Закон "О недрах", так же как и
Водный кодекс РФ, предусматривает
возможность заключения договора между
владельцем лицензии и органом
государственной власти, устанавливающим
конкретные условия природопользования.
--------------------------------
<*> Справочная
правовая система ": ВерсияПроф".
Позиция о
достаточности лицензирования пользования
подземными водами путем выдачи лицензии на
недропользование развивается и в письме
Комитета по геологии и использованию недр
от 16 января 1996 г. N ВО-61/99 "О лицензировании
пользования недрами для добычи подземных
вод" <*>. Так, в силу этой позиции процесс
пользования недрами для любых целей тесно
связан с извлечением или попутной добычей
подземных вод, а подземные водные объекты
неотъемлемо входят в единый
государственный фонд недр, являющийся
основой системы лицензирования
недропользования.
--------------------------------
<*> Справочная правовая система ":
ВерсияПроф".
Представляет также интерес
более поздняя позиция Министерства
природных ресурсов РФ и применительно к
аналогичной в некоторой степени ситуации
по лицензированию недропользования,
связанного с использованием поверхностных
водных объектов, которая нашла отражение в
письме от 27 января 1998 г. N БЯ-61/316 "О порядке
лицензирования пользования поверхностными
водными объектами при добыче торфа и
сапропеля" <*>. Так, МПР РФ сочло, что
добыча торфа и сапропеля - технологический
процесс, в котором неразделимы
водопользование и недропользование.
Следовательно, выдача двух самостоятельных
лицензий на недропользование и
водопользование нецелесообразна. Поэтому
необходимо выдавать единую лицензию на
бланке лицензии на право пользования
недрами, составными частями которой должны
быть материалы, регламентирующие влияние
разработки полезных
