Правовое регулирование деятельности пенсионного фонда российской федерации
ПЕНСИОННОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
С.А. АГАПЦОВ
Российская
Федерация в соответствии со ст. 7
Конституции является социальным
государством, политика которого направлена
на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие
человека. В Российской Федерации
охраняются труд и здоровье людей,
устанавливается гарантированный
минимальный размер оплаты труда,
обеспечивается государственная поддержка
семьи, материнства, отцовства и детства,
инвалидов и пожилых граждан, развивается
система социальных служб, устанавливаются
государственные пенсии, пособия и иные
гарантии социальной защиты.
Конституция Российской Федерации
устанавливает обязанность государства
проводить такую социальную политику,
которая гарантировала бы каждому
россиянину необходимый жизненный уровень,
а также закрепляет основные направления
этой политики. Среди них: назначение и
выплата государственных пенсий и
социальных пособий; создание системы
социальных служб занятости, призванных
принимать меры по трудоустройству лиц, не
имеющих постоянной работы, и выплачивать им
в соответствии с действующим
законодательством пособия по безработице;
охрана здоровья людей и др.
Однако на
практике реализация основных принципов
социальной политики, закрепленных в
Конституции Российской Федерации,
существенно затруднена.
Происходящие в
России с начала 90-х годов ХХ века
преобразования создали для населения
страны новую ситуацию, характеризуемую
непривычно высоким уровнем социальных
рисков (материальной необеспеченности в
случае болезни, старости, безработицы), и
потребовали создания системы
обязательного социального страхования.
Такая система выдержала испытание временем
и подтвердила свою эффективность в странах
с развитой рыночной экономикой. Суть
обязательного социального страхования
заключается в распределении социального
риска на работодателей и самих работающих,
которые отчисляют страховые платежи в
целевые внебюджетные фонды социального
страхования. Средства этих фондов не могут
расходоваться ни на какие иные цели, кроме
тех, для финансирования которых они
созданы. Расходы на социальное страхование
работающих частично финансируются и за
счет ассигнований из государственного
бюджета.
При создании российских
социальных внебюджетных фондов ставилась
задача разгрузить бюджет от существенной
доли социальных расходов, которые в рамках
бюджета финансировались с большим
напряжением. Обособление средств
внебюджетных фондов от федерального
бюджета, в том числе и по источникам
доходов, способствует решению этой задачи.
При этом объем аккумулируемых в них средств
позволяет считать их "вторым" бюджетом
страны. Объем средств только Пенсионного
фонда Российской Федерации составляет
около трети федерального бюджета.
С
самого начала функционирования
государственных внебюджетных фондов не был
принят федеральный закон, регламентирующий
порядок их создания, деятельности и
ликвидации. В настоящее время фонды
функционируют на основе Положения о
Пенсионном фонде Российской Федерации, о
Фонде социального страхования Российской
Федерации, Устава Федерального фонда
обязательного медицинского страхования и
Положения о территориальном фонде
обязательного медицинского страхования,
утвержденных с 1991 по 1994 г., хотя, исходя из
социальной значимости и объемов
сосредоточенных в них средств, правовой
основой их деятельности должны быть
федеральные законы.
Нормативные
правовые акты, на основании которых созданы
и функционируют государственные
социальные внебюджетные фонды, широко
варьируются. Это законы, принятые во
времена существования СССР, законы
Российской Федерации, указы Президента
Российской Федерации, постановления
Верховного Совета Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации, а
также другие нормативные акты.
В
настоящее время фонды в основном
обеспечивают выполнение задач,
определенных Федеральным законом от 16 июля
1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного
социального страхования".
Пенсионный
фонд Российской Федерации образован
Постановлением Верховного Совета
Российской Федерации от 22 декабря 1990 года в
целях государственного управления
финансами пенсионного обеспечения в
Российской Федерации в соответствии со
статьей 8 Закона Российской Федерации от 20
ноября 1990 г. N 340-1 "О государственных пенсиях
в Российской Федерации". Эта статья гласит,
что финансирование выплаты пенсий,
назначенных в соответствии с указанным
Законом, осуществляется Пенсионным фондом
Российской Федерации (далее - ПФР) за счет
страховых взносов работодателей, граждан и
ассигнований из федерального бюджета. До 1
января 1992 года действовало Временное
положение о Пенсионном фонде РСФСР и
Порядок уплаты страховых взносов
предприятиями, организациями и гражданами
в Пенсионный фонд РСФСР, утвержденные
Постановлением Верховного Совета РСФСР от
30 января 1991 г. N 556-1. С 1 января 1992 года
вступили в силу Положение о Пенсионном
фонде Российской Федерации и Порядок
уплаты страховых взносов работодателями и
гражданами в Пенсионный фонд Российской
Федерации, утвержденные Постановлением
Верховного Совета Российской Федерации от
27 декабря 1991 г. N 2122-1. Указанное Положение о
фонде с изменениями и дополнениями
действует до настоящего времени.
Согласно п. 2 Положения ПФР и его денежные
средства находятся в государственной
собственности Российской Федерации.
Денежные средства фонда не входят в состав
бюджетов других фондов и изъятию не
подлежат. ПФР является самостоятельным
финансово-кредитным учреждением,
осуществляющим свою деятельность в
соответствии с законодательством
Российской Федерации.
В соответствии с
Положением ПФР должен обеспечивать:
целевой сбор и аккумуляцию страховых
взносов, а также финансирование расходов на
выплату государственных пенсий и на другие
цели (тариф страховых взносов в ПФР
ежегодно устанавливался федеральными
законами); организацию работы по взысканию
с работодателей и граждан, виновных в
причинении вреда здоровью работников и
других граждан, сумм государственных
пенсий по инвалидности вследствие
трудового увечья, профессионального
заболевания или по случаю потери кормильца;
капитализацию средств ПФР, а также
привлечение в него добровольных взносов
физических и юридических лиц; контроль за
своевременным и полным поступлением
страховых взносов, а также контроль за
правильным и рациональным расходованием
его средств; организацию и ведение
индивидуального (персонифицированного)
учета застрахованных лиц, а также
организацию и ведение государственного
банка данных по всем категориям
плательщиков страховых взносов в ПФР;
межгосударственное и международное
сотрудничество по вопросам, относящимся к
компетенции ПФР, участие в разработке и
реализации межгосударственных и
международных договоров и соглашений по
вопросам пенсий и пособий; изучение и
обобщение практики применения нормативных
актов по вопросам уплаты в ПФР страховых
взносов и внесение предложений по ее
совершенствованию; проведение
научно-исследовательской работы в области
государственного пенсионного страхования;
проведение разъяснительной работы среди
населения и юридических лиц по вопросам,
относящимся к компетенции ПФР.
Первоначально Положением было
предусмотрено, что правление ПФР
возглавляет председатель, который
назначается и освобождается от должности
Верховным Советом Российской Федерации. На
основании Указа Президента Российской
Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2288 "О мерах по
приведению законодательства Российской
Федерации в соответствие с Конституцией
Российской Федерации" указанный пункт (п. 10)
Положения утратил силу. При образовании ПФР
его юридический статус не был определен.
Фактически с 1993 года и до настоящего
времени ПФР находится в подчинении
Правительства Российской Федерации.
В
соответствии с Законом Российской
Федерации от 20 ноября 1990 г. N 340-1 "О
государственных пенсиях в Российской
Федерации" (вступил в силу в 1992 году)
гражданин, в зависимости от размера своего
трудового стажа, мог рассчитывать на пенсию
в размере от 55 до 75 процентов среднего
заработка, либо за последние два года перед
выходом на пенсию, либо за любые пять лет
подряд из всей трудовой деятельности.
Однако в Законе имелось существенное
ограничение: пенсия, исчисленная по этой
формуле, не могла превышать трех
минимальных размеров пенсии, составлявшей
на начало 2001 года 168 рублей.
Повысить
пенсию оказалось возможно только указами
Президента Российской Федерации, которыми
вводились дополнительные компенсационные
выплаты к пенсии. Пенсия после этого стала
складываться из двух частей: собственно
пенсии и дифференцированной
компенсационной доплаты (причем размер
доплаты оказывался больше у тех, у кого
размер собственно пенсии был меньше). В
результате обычной стала ситуация, когда
пенсионер получал пенсию в размере 468
рублей, из которых 168 рублей были им
заработаны как пенсия, а 300 рублей
доплачивались ему как компенсация за
снижение его жизненного уровня вследствие
роста цен. Пенсия для этой категории
получателей по своей сути превратилась в
социальное пособие, назначаемое в связи с
достижением пенсионного возраста.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 113-ФЗ "О
порядке исчисления и увеличения
государственных пенсий" должен был
преодолеть это противоречие и восстановить
утраченную стимулирующую связь между
зарплатой и размером пенсии. С 1 февраля 1998
года указанным Законом был введен порядок
назначения и перерасчета пенсий с
применением индивидуального коэффициента
пенсионера - ИКП.
Однако выполнению этих
планов помешали дефолт 1998 года и
образовавшаяся в результате многомесячная
задолженность пенсионной системы перед
пенсионерами. Лишь с 2000 года, справившись с
долгами и стабилизировав финансовое
положение пенсионной системы,
Правительство Российской Федерации и ПФР
начали поэтапно снимать ограничение,
установленное Законом: сначала повысили
отношение до 0,8, потом до 0,95. В мае 2001 г.
планировалось довести его до 1,1. С учетом
стабильного финансового положения ПФР было
решено досрочно выполнить указанный Закон
в полном объеме и установить отношение в
размере 1,2 уже в мае. Благодаря этому уже с
мая 2001 года максимальный заработок, с
которого исчисляется пенсия, стал на 20
процентов превышать величину средней
зарплаты по стране, установленной для
расчета пенсии (на конец 2001 года она в
денежном выражении составляла 2005 рублей). А
максимальный размер трудовой пенсии достиг
90% от средней зарплаты по стране для
исчисления пенсий. При этом за работником
было сохранено право на получение пенсии в
размере 55 - 75% заработка в зависимости от
стажа.
В то же время обнаружились
серьезные противоречия в самом механизме
повышения пенсий. Повышая отношения
зарплат, можно обеспечивать более полный
учет заработка у тех, кто получал высокую
зарплату, и за счет этого и рост средней
пенсии. В этом случае без повышения
остаются те, чей заработок уже в полном
объеме учтен по нормам Федерального закона
от 21 июля 1997 г. N 113-ФЗ "О порядке исчисления и
увеличения государственных пенсий" при
назначении пенсии, а также те, кто получал
пенсию по Закону Российской Федерации от 20
ноября 1990 г. N 340-1 "О государственных пенсиях
в Российской Федерации". Указанные группы
пенсионеров относились, как правило, к
малообеспеченной категории. Таких
пенсионеров было 15 - 16 млн. человек из 38,5 млн.
получателей государственных пенсий. Причем
среди них несколько миллионов человек при
наличии полного трудового стажа до марта 2000
года получали пенсию в размере 468 рублей,
что могло вызвать серьезный рост
социальной напряженности в стране. Указом
Президента Российской Федерации от 8
февраля 2001 г. N 135 "Об установлении
минимального размера совокупной выплаты
пенсионерам в Российской Федерации" с 1
марта 2001 года минимальный размер
пенсионной выплаты был установлен на
уровне 600 рублей, а Указом Президента
Российской Федерации от 12 июля 2001 г. N 833 "О
повышении минимального размера совокупной
выплаты пенсионерам в Российской
Федерации" с 1 августа 2001 года - 660 рублей.
Указанные решения не вписывались в рамки
существовавшего на тот момент пенсионного
законодательства.
Получатели
минимальных пенсий горячо их поддержали.
Получатели средних по размеру пенсий
считали, что повышение должно происходить
одинаковыми темпами для всех пенсионеров
вне зависимости от того, как складывается
положение с минимальными пенсиями и
насколько оптимально соотношение между
максимальной и минимальной пенсией.
Наконец, пенсионеры, которые ранее получали
высокие зарплаты, во многом не учтенные при
назначении пенсий, настаивали на том, что
дополнительные доходы ПФР должны в первую
очередь направляться на увеличение
дифференциации пенсий, т.е. на повышение
пенсий тем пенсионерам, чей заработок не
был учтен в полном размере при назначении и
перерасчете пенсии. К сожалению, эти
различия интересов разных групп
пенсионеров на основе старой пенсионной
модели преодолеть было невозможно.
Распределительная модель пенсионной
системы, базирующаяся исключительно на
принципе "солидарности поколений", обладала
еще одним серьезным недостатком - она не
создавала у работающих заинтересованности
в уплате пенсионных взносов с полного
размера их зарплаты. В итоге в 2000 - 2001 годах
пенсионные взносы платились с 35%
фактических доходов населения, остальные 65%
были в тени. Страховые взносы в ПФР едва
превышали 10% от фонда оплаты труда, а должны
были составлять 28 процентов.
Существовавшая система не создавала
предпосылок для изменения сложившейся
ненормальной ситуации.
Кроме того, в
связи с недостатком денежных средств у
страхователей учреждения ПФР нередко
принимали различные ценные бумаги (в
основном векселя коммерческих организаций
и предприятий) с длительными сроками
обращения в уплату просроченной
задолженности по страховым взносам и
начисленным штрафным санкциям.
Впоследствии ПФР имел значительные потери
денежных средств в связи с
неудовлетворительной платежеспособностью
эмитентов ценных бумаг и другими причинами.
Вследствие наличия дефицита бюджета ПФР
вынужден был привлекать кредиты
коммерческих банков для осуществления
своевременной выплаты пенсий и направлял
значительные денежные средства на
погашение задолженности по начисленным
процентам. Имели место случаи невыполнения
ПФР обязательств по заключенным кредитным
договорам в части возврата кредита и уплаты
начисленных процентов. В связи с этим
Сбербанк России (один из кредиторов ПФР)
принимал меры по принудительному взысканию
образовавшейся задолженности.
В 1998 году
Правительство Российской Федерации в целях
изыскания ресурсов для своевременного
финансирования выплат пенсий разрешило ПФР
выпуск собственных векселей. В ходе выпуска
векселя ПФР продавались с дисконтом (ниже
номинальной стоимости), а погашались по
номинальной стоимости. Оплата векселей
производилась ПФР путем погашения
просроченной задолженности страхователей
по страховым взносам в размере номинальной
стоимости принятых векселей. Выпуск
векселей производился до укрепления
финансового
