В защиту конкуренции
А. ФЕТИСОВ
Александр Фетисов, доцент
кафедры гражданского процесса Уральской
государственной юридической академии,
к.ю.н.
В силу того, что оказание услуг в
области связи, как правило, связано с
наличием на соответствующем рынке
монополистов, неизбежно возникновение
конфликтов между этими организациями и
потребителями услуг. Практика показывает,
что одно лишь антимонопольное
законодательство не всегда гарантирует
соблюдение нормального режима
предпринимательской деятельности, и судам
приходится применять нормы Закона "О
конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на
товарных рынках" комплексно в соотношении с
нормами гражданского
законодательства.
Ограничение
доступа
Наиболее частыми обращениями,
рассматриваемыми антимонопольными
органами, являются нарушения, допускаемые
как оператором, занимающим существенное
положение в сети связи общего пользования
(находящимся в реестре с долей свыше 35%), так
и "локальными" естественными монополистами
в области связи, ориентирующими
собственную хозяйственную практику в
зависимости от рыночного поведения
"основного оператора связи". Рассмотрим на
конкретных примерах, какие из
распространенных действий данных
хозяйствующих субъектов нарушают ст. 5
Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на
товарных рынках" (далее - Закон о
конкуренции). А полностью ли поддерживают
суды позицию антимонопольных органов?
На примерах обращений субъектов рассмотрим
эффективность предупреждения, пресечения
монополистической деятельности и защиты
свободы добросовестного
предпринимательства и конкуренции.
На
территории Свердловской области "У"
является крупнейшим оператором связи. Он
ограничил доступ "АТС" к сети электросвязи
общего пользования (сократил число каналов
связи по мотивам того, что договор о
межсетевом взаимодействии между "У" и "АТС"
не заключен). "АТС" обратилось в
антимонопольный орган с заявлением о
противоправности действий "У", следствием
которых является снижение
конкурентоспособности "АТС" на рынке услуг
местной телефонной связи. Антимонопольный
орган, рассмотрев заявление,
квалифицировал действия "У" как нарушение
ст. 5 Закона о конкуренции и предписал
восстановить каналы связи на отключенных
направлениях <*>.
--------------------------------
<*> Архив УФАС РФ по Свердловской
области. Дело N 12 от 29.05.2001.
Арбитражный суд
отказал "У" в удовлетворении исковых
требований о признании недействительным
предписания, указав, что Правила
присоединения ведомственных и выделенных
сетей электросвязи к сети электросвязи
общего пользования <*> предусматривают,
что оператор сети электросвязи общего
пользования, лицензия которого
предусматривает возможность присоединения
к своей сети электросвязи других сетей
электросвязи, не вправе препятствовать
другому оператору, лицензия которого
допускает возможность присоединения его
сети электросвязи к сети электросвязи
общего пользования, установить
взаимодействие со своей сетью
электросвязи. Следовательно, ограничив
доступ "АТС" к сети электросвязи общего
пользования, "У" нарушил действующие
нормативные акты в области связи, ущемил
интересы оператора присоединяемой сети и
применение в отношении него мер
антимонопольного характера является
правомерным <**>.
--------------------------------
<*> П. 18 Постановления Правительства РФ
от 19.10.96 N 1254.
<**> Архив Арбитражного
суда Свердловской области. Дело N
А60-10839/01-С5.
Приведенный пример
иллюстрирует, что суд не ограничился
применением и толкованием норм только
Закона о конкуренции, а при рассмотрении
вопроса о законности ненормативного акта в
целом рассмотрел ситуацию: оценил
дополнительные доводы антимонопольного
органа, применил общие положения
гражданского законодательства и
специальные нормы, регламентирующие
отношения в области связи.
Навязывание
условий договора
Другим примером
сложного взаимоотношения между
организацией электросвязи, оказывающей
услуги общедоступной телефонной связи,
является дело, рассмотренное
антимонопольным органом по обращению ряда
хозяйствующих субъектов, являющихся
абонентами ОАО "Челябинсксвязьинформ", с
жалобами на действия последнего по
включению в договоры на предоставление
услуг связи с юридическими лицами
ответственности в виде неустойки в размере
1% за каждый день просрочки платежа.
По
мнению заявителей, указанное условие
договора являлось невыгодным и ущемляло их
интересы, поскольку указанный размер
неустойки не предусмотрен
законодательством и не согласован
сторонами. Кроме того, неустойка в размере 1%
за год составляет 365%, что может привести к
увеличению суммы возникшего долга в 3,5 раза.
Все предложения контрагентов об уменьшении
неустойки ОАО "Челябинсксвязьинформ"
отклоняло и угрожало отказом в заключении
договора.
ОАО "Связьинформ" свои
действия обосновывало тем, что неустойка в
размере 1% за каждый день просрочки платежа
была установлена по аналогии с
действующими Правилами оказания услуг
телефонной связи, утвержденными
Постановлением Правительства РФ от 26.09.97 N
1235.
В результате проведенного
антимонопольного расследования было
установлено следующее <*>.
--------------------------------
<*> Архив
Челябинского УФАС России. Дело N
28/4/98.
Неустойка, включенная ОАО
"Челябинсксвязьинформ" в договоры на
предоставление услуг связи с юридическими
лицами, составляет 360% годовых, что в 6 раз
больше существующей учетной ставки (на 24
июля 1998 года - 60% годовых) и значительно
превышает размер самого обязательства. То
есть пеня в размере 360% годовых носит явно
штрафной характер, что не соответствует
компенсационной природе процентов.
Кроме того, указанными договорами
устанавливается неэквивалентная
ответственность оператора связи за
нарушение сроков оказания услуг, то есть
присутствует явная несоразмерность
ответственности контрагентов последствиям
нарушения обязательств.
Ответственность в виде неустойки в размере
1% за каждый день просрочки, предусмотренная
Правилами оказания услуг телефонной связи,
утвержденными Постановлением
Правительства РФ от 26.09.97 N 1235, не может
применяться по аналогии в договорах на
предоставление услуг связи с юридическими
лицами, поскольку ст. 330 ГК РФ установлено,
что размер неустойки может быть определен
только законом или договором.
Постановлением Правительства РФ от 09.06.1998 N
576 федеральным органам исполнительной
власти по регулированию деятельности
естественных монополий было предписано
принять меры, обеспечивающие установление
субъектами естественных монополий в
договорах с потребителями их услуг
ежедневной ставки пени за просрочку
платежа в размере, не превышающем одной
трехсотой ставки рефинансирования.
Действия ОАО "Челябинсксвязьинформ",
выразившиеся в установлении неустойки в
размере 1% за каждый день просрочки платежа,
квалифицированы антимонопольным органом
по п. 1 ст. 5 Закона о конкуренции в части
навязывания контрагентам условий договора,
не выгодных для них, и вынесено предписание
об устранении указанного нарушения
антимонопольного законодательства путем
исключения из пункта 5.3 типового договора
слов: "в размере 1%".
Арбитражный суд
Челябинской области признал
недействительными решение и предписание
антимонопольного органа. Постановлениями
апелляционной и кассационной инстанций
решение суда первой инстанции было
оставлено без изменений.
ВАС РФ отказал
антимонопольному органу в принесении
протеста на постановление кассационной
инстанции по данному делу, указав на то, что
доводы антимонопольного органа о чрезмерно
завышенном проценте неустойки не
отвергаются арбитражным судом. Однако
возникшие между сторонами разногласия о
размере неустойки не должны решаться путем
выдачи административными органами
обязательного для исполнения предписания
об исключении этого условия из договора. В
соответствии со ст. 426 ГК РФ данный вид
договора является публичным, в связи с чем
потребитель вправе обратиться в суд с иском
о рассмотрении спора по условиям такого
договора, в том числе и о размере неустойки,
реализовав таким образом свое право на
судебную защиту.
Следует отметить, что
реализация антимонопольными органами
права выдать предписание о прекращении
нарушений антимонопольного
законодательства, выразившихся в
навязывании контрагентам отдельных
невыгодных условий, не всегда находит
понимание со стороны судов. Это при том, что
значительная часть договоров, заключаемых
хозяйствующими субъектами, занимающими
доминирующее положение на рынке, имеет
признаки публичного договора, которые
обозначены в п. 1 ст. 426 ГК РФ.
Изменение
тарифов
Некоторые требования отдельных
операторов связи о передаче финансовых
средств могут быть квалифицированы как
необоснованные. Такие действия также
охватываются понятием "злоупотребление
доминирующим положением" (ст. 5 Закона о
конкуренции). При этом следует заметить, что
Закон "О естественных монополиях" (в ред. ФЗ N
39-ФЗ от 26.03.2003) (ст. 6) в части применения
тарифов на услуги общедоступной
электрической связи предполагает, что
операторы связи являются доминирующими
субъектами на рынке своих услуг. Так, с
момента включения в реестр предприятия
связи обязаны при изменении тарифов на свои
услуги провести предварительное
согласование этого. Непринятие таких мер по
применяемым тарифам на услуги связи влечет
применение к телефонным компаниям
административных санкций как по
административному законодательству (ст. 14.6
КоАП РФ), так и по законодательству о
естественных монополиях.
Решением
Правления МАП России от 24.01.2001 N 4/11-1-р ОАО
"Первоуральский новотрубный завод" (далее -
Общество) включено в Реестр субъектов
естественных монополий в области связи.
Уведомление об этом оператором связи
получено 15.02.2001.
Согласно
предоставленной антимонопольному органу
информации общество с момента включения
его в реестр неоднократно повышало тарифы
на услуги связи: с 01.06.2001, с 01.03.2002, с 01.06.2002, с
01.02.2003, с 01.09.2003. При этом никаких мер по
согласованию с антимонопольным органом
применяемых тарифов на услуги связи
предпринято не было. Общество согласно
лицензии оказывает услуги местной
телефонной связи.
Согласно п. 2 Основных
положений государственного регулирования
тарифов на услуги общедоступной
электрической и почтовой связи,
утвержденных Постановлением Правительства
РФ от 11.10.2001 N 715, тарифы на услуги связи,
предоставляемые операторами связи,
включенными в установленном порядке в
реестр субъектов естественных монополий в
области связи, подлежат государственному
регулированию.
Ранее порядок
рассмотрения и утверждения тарифов на
услуги общедоступной электрической связи
регулировался МАП России <*>. В настоящее
время для субъектов естественных монополий
в области связи обязательно согласование
предлагаемых ставок тарифов с Федеральной
службой по тарифам.
--------------------------------
<*> Приказ министра РФ по
антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства от 15.05.2000 N
358.
Общество не предприняло мер по
согласованию применяемых тарифов на услуги
связи. Таким образом, антимонопольным
органом установлено, что общество
допустило нарушение нормативных актов,
устанавливающих порядок ценообразования
на услуги связи, - Постановления
Правительства РФ от 11.10.2001 N 715, Приказа
министра РФ по антимонопольной политике и
поддержке предпринимательства от 15.05.2000 N 358,
что противоречит п. 1 ст. 5 Закона "О
конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на
товарных рынках". Обществу предписано
прекратить нарушение путем утверждения
тарифов на услуги связи, подлежащие
государственному регулированию <*>.
--------------------------------
<*> Архив
Свердловского УФАС России. Дело N 1 от
03.02.2004.
Следует отметить, что ряд
телефонных компаний эффективно строили
свою защиту при административном
рассмотрении на объяснениях своих действий
тем, что в связи с включением в реестр
никаких дополнительных разъяснений
относительно обязанностей в части
согласования тарифов на услуги связи им не
поступало.
Как установлено при
исследовании рынка связи, ситуация, при
которой "локальные монополии связи"
повышают тарифы без согласования с
регулирующим органом, ориентируясь на
тарифы "ведущего" оператора связи, является
правилом для операторов связи на
территории Свердловской области.
Наиболее часто встречающимися
недостатками заявлений, направляемых в
антимонопольные органы, являются
отсутствие полных сведений о заявителе и о
лице, в отношении которого подано
заявление, нарушении антимонопольного
законодательства. Как правило, требования,
с которыми заявитель обращается, не
соотносятся с компетенцией
антимонопольных органов. Лаконичность
заявления не всегда свидетельствует в
пользу ясности обращения. К примеру,
процессуальное законодательство (ст. ст. 125 -
126 АПК РФ) предусматривает минимальные
требования к объему общей информации,
которую должно содержать подаваемое в суд
исковое заявление. Сходных требований
административное законодательство не
содержит. Однако это не означает, что
антимонопольные органы безусловно
рассмотрят заявление, каким бы оно ни было.
В соответствии с Правилами рассмотрения
дел о нарушениях антимонопольного
законодательства при недостаточности или
отсутствии доказательств, позволяющих
прийти к выводу о наличии либо отсутствии
признаков нарушения антимонопольного
законодательства, заявление может
рассматриваться в срок до 3 месяцев, после
чего, как правило, делается вывод об
отсутствии признаков нарушения
антимонопольного законодательства.
Поэтому необходимый минимум письменного
заявления должен содержать:
- перечень
обстоятельств, которые, по мнению
заявителя, свидетельствуют либо указывают
на один из составов Закона о конкуренции;
- доказательства, подтверждающие
приводимые обстоятельства.
Доказательствами могут выступать
письменные источники, документы, материалы
в любой форме (аудио-, видео-, письменные и
иные);
- наименования и адреса (телефоны)
как заявителя, так и юридических
(физических) лиц, которые упоминаются в
заявлении.
Следует прийти к выводу о
том, что нормы Закона о конкуренции, равно
как и иные нормы административного
законодательства, могут применяться
непосредственно только органами, к
компетенции которых отнесено законом
рассмотрение административных
правонарушений. По этой причине
альтернатива в вопросе о том, куда следует
обращаться хозяйствующим субъектам при
нарушении их прав действиями, в которых
присутствуют составы антимонопольного
законодательства: в суды или
антимонопольные органы, отсутствует.
Обращаться следует в антимонопольные
органы, при этом в случае признания
действий лица, на которые подана жалоба,
нарушающими антимонопольное
законодательство, такое решение, принятое в
административном порядке, может быть
обжаловано в суд заинтересованным лицом
(абз. 2 ст. 11 ГК РФ).
На сегодняшний день
существует практика ограничительного
толкования возможностей органов
управления в сфере отведенного последним
контроля. Суды в настоящее время делают
попытки контролировать причины и
основания, целесообразность акта
административной юрисдикции. "По этому
поводу существует довольно единодушное
мнение: суд не должен иметь права
контролировать причины и основания (помимо
юридических), на которых основано решение.
Признание такого права означало бы
признание подмены органами правосудия иных
органов" <*>.
--------------------------------
<*> Хаманеева Н.Ю. Обжалование в суд
действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан России // Государство и
право. 1993. N 11. С. 10.
Обобщая опыт
правоприменительной практики, можно
отметить, что в области связи на территории
Уральского федерального округа характерны
следующие виды нарушений:
-
приостановление локальными монополистами
доступа к сети электросвязи общего
пользования хозяйствующим субъектам по
основаниям, не предусмотренным действующим
законодательством;
- понуждение к
заключению договора на оказание услуг
электросвязи на невыгодных условиях путем
требования передачи денежных средств за
повторный доступ;
- включение в единый
договор на оказание услуг электросвязи
юридическим лицам положений,
противоречащих действующему
законодательству.
ЭЖ-Юрист, 2005, N 10
