О некоторых проблемах правового регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции(и.б. королева)
И ОБОРОТА ЭТИЛОВОГО СПИРТА И АЛКОГОЛЬНОЙ
ПРОДУКЦИИ
Материал подготовлен с
использованием правовых актов
по
состоянию на 16 марта 2005 года
И.Б.
КОРОЛЕВА
Королева Ирина Борисовна, юрист
Фонда системного анализа и
социально-экономического
проектирования.
Одним из приоритетных
вопросов государственного регулирования
предпринимательской деятельности,
связанной с производством и оборотом
спиртосодержащей продукции в Российской
Федерации, является правовое обеспечение и
упорядочение процесса хозяйственного
функционирования участников обозначенной
сферы деятельности, а также их
взаимодействия с органами государственной
власти и уполномоченными организациями.
Целями указанного направления
государственной политики выступают
обеспечение нужд потребителей в
соответствующей продукции, защита их прав и
законных интересов, повышение качества
производственного процесса и обеспечение
экономических интересов Российской
Федерации.
Нормативное регулирование
производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции
можно представить в форме системы правовых
актов, объединяющей в своем составе
различные блоки правил в зависимости от их
юридической силы и предмета правового
регулирования. Основным нормативным
документом, устанавливающим правовые
основы промышленного производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции, а также
ответственность за неисполнение
субъектами установленных государством
предписаний, выступает Федеральный закон
от 22.11.95 N 171-ФЗ "О государственном
регулировании производства и оборота
этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции" (далее - Закон).
В развитие его положений приняты
многочисленные подзаконные нормативные
акты, важное место среди которых занимают
инструкции и приказы уполномоченных
органов, разъясняющих и уточняющих смысл и
содержание изложенных в законах норм.
Иначе говоря, вопросы правового
регулирования производства и оборота
алкогольной продукции находят свое
отражение во многих документах, имеющих
юридическую силу и подлежащих применению в
процессе осуществления коммерческими
организациями соответствующей
деятельности.
Несмотря на широкий круг
правовых норм, регулирующих названную
сферу гражданского оборота, в
правоприменительной практике часто
возникают коллизионные ситуации, связанные
с неоднозначным их пониманием.
Одним из
актуальных вопросов, вызывающих споры
среди участников предпринимательского
процесса и контролирующих органов,
является проблема лицензирования
деятельности по производству, хранению и
обороту этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции.
Лицензирование представляет собой форму
государственного контроля, посредством
которой обеспечиваются публично-правовые
интересы и создаются гарантии защиты
частных интересов.
В Законе вопросам
лицензирования алкогольной и
спиртосодержащей продукции посвящена
глава III "Лицензирование деятельности по
производству и обороту этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции".
Кроме того, статья 11 указанного Закона
также закрепляет, что производство и оборот
алкогольной и спиртосодержащей пищевой
продукции осуществляется организациями
при наличии соответствующих лицензий -
официальных документов, разрешающих
осуществление указанных в них видов
деятельности, а также определяющих условия
их осуществления.
Применительно к
вопросам лицензирования в Законе
содержатся нечеткие формулировки
оснований для приостановления,
возобновления, прекращения и аннулирования
действия лицензии. Кроме того, недостаточно
определен понятийно-категориальный
аппарат.
В настоящее время
специалистами в области налогового права
широко обсуждается вопрос о том, что
следует понимать под лицензионными
требованиями и условиями, являющимися
обязательными при осуществлении процесса
производства и оборота этилового спирта и
алкогольной продукции. От правильного
разрешения указанного вопроса в
значительной степени зависит
эффективность мер государственного
регулирования производственной сферы, а
также своевременность и правильность
уплаты налогов субъектами
предпринимательства.
По этому поводу
можно выделить две позиции. Коротко суть
первой сводится к тому, что термином
"лицензионные требования и условия"
охватываются как стадия приобретения
лицензии, так и период ее действия. Под
лицензионными требованиями и условиями
понимаются как условия выдачи лицензии, так
и условия ее действия. В связи с этим
лицензионные требования распространяются
в равной мере на лицензиата, а также на
соискателя лицензии.
Вторая позиция
отрицает указанное толкование, сводя
понятие лицензионных требований и условий
к совокупности таких установленных Законом
положений, выполнение которых лицензиатом
обязательно лишь при получении
соответствующей лицензии.
Согласно
статье 19 Закона для получения лицензии на
осуществление деятельности, связанной с
производством алкогольной и
спиртосодержащей продукции, в
лицензирующий орган среди прочих
документов необходимо представить справку
налогового органа об отсутствии у
заявителя просроченной задолженности по
уплате налогов и сборов. Своевременная и
полная уплата юридическим лицом
(предпринимателем) сумм налогов и сборов
представляет собой одно из обязательных
условий выдачи лицензии. Таким образом,
необходимость полной оплаты налогов
соискателем лицензии является бесспорным
фактом.
Пункт 1 статьи 20 Закона, принятое
в соответствии с ним Постановление
Правительства Российской Федерации от 09.07.98
N 727 "О лицензировании деятельности по
производству, хранению и обороту этилового
спирта, изготовленного из всех видов сырья,
спиртосодержащей и алкогольной продукции"
определяют, что действие лицензии может
быть приостановлено решением
лицензирующего органа в случае
невыполнения организацией предписаний
лицензирующего органа об устранении
нарушений условий действия лицензии.
Какого рода предписания лицензирующий
орган вправе выносить субъектам
предпринимательства и каковы условия
действия лицензии, обязательные для
выполнения лицензиатом, указанные
нормативные правовые акты не
предусматривают.
В связи с этим при
решении вопроса о лицензионных требованиях
и условиях необходимо обратиться к другим
правовым актам и исходить из аналоги
закона, а при отсутствии в них необходимого
положения - из аналогии права и общих
принципов российского законодательства.
В Федеральном законе от 08.08.01 N 128-ФЗ "О
лицензировании отдельных видов
деятельности" (с последующими изменениями)
дается следующее определение лицензионных
требований и условий. Это совокупность
установленных положениями о
лицензировании конкретных видов
деятельности требований и условий,
выполнение которых лицензиатом
обязательно при осуществлении
лицензируемого вида деятельности (статья
2).
Таким образом, в данном Законе также
не конкретизируется, является ли
обязательным при осуществлении
производства и оборота алкогольной
продукции выполнение условий,
предусмотренных для соискателя лицензии,
то есть условий выдачи лицензии. В связи с
этим организации, имеющие задолженность по
уплате налогов и сборов (что является
препятствием для получения лицензии на
право осуществления производственной и
посреднической деятельности), нередко не
соглашаются с решениями Федеральной
налоговой службы о приостановлении
действия лицензии по причине невыполнения
предписаний ФНС России об устранении
нарушений по уплате налогов и сборов.
Основным аргументом, выдвигаемым лицами,
занимающимися производством и оборотом
алкогольной и спиртосодержащей продукции,
является утверждение, что условия выдачи и
условия действия лицензии не тождественны,
а в перечне оснований для приостановления
действия лицензии неуплата или неполная
уплата налогов не обозначена.
Соответственно, факт уплаты налогов и
сборов может оказать влияние лишь на
возможность получения лицензии, но не на ее
приостановление либо аннулирование.
Представляется, что с данной позицией
нельзя согласиться по следующим
основаниям.
Статьей 20 Закона
предусматривается исчерпывающий перечень
оснований для приостановления,
возобновления, прекращения и аннулирования
действия лицензии. В то же время он является
неконкретным и предполагает необходимость
обращения к другим нормам права или
нормативным правовым актам. В частности,
такое основание приостановления действия
лицензии, как невыполнение организацией
предписаний лицензирующего органа об
устранении нарушений условий действия
лицензии, предполагает обращение к
подзаконным актам, определяющим перечень
нарушений, по наступлении которых
уполномоченный орган вправе выносить
предписания.
В соответствии с п. 5.2.1.
Положения о Федеральной налоговой службе,
утвержденного Постановлением
Правительства Российской Федерации от
30.09.2004 N 506, Федеральная налоговая служба
выдает в установленном порядке лицензии
(разрешения) на производство, хранение и
оборот этилового спирта, спиртосодержащей
продукции, производство, розлив, хранение,
закупку и оптовую реализацию алкогольной
продукции, а также производство, хранение и
поставку спиртосодержащей непищевой
продукции. Одновременно Федеральная
налоговая служба является органом,
осуществляющим контроль и надзор за
соблюдением законодательства Российской
Федерации о налогах и сборах;
представлением деклараций об объемах
производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции,
выделением и использованием квот на
закупку этилового спирта, произведенного
из пищевого и непищевого сырья, а также
фактическими объемами производства и
реализации этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции.
Принцип
обязательности уплаты налогов и сборов при
осуществлении производства и оборота
этилового спирта и алкогольной продукции
устанавливается Законом (статья 3, 12 и др.).
Указанный принцип является всеобщим и
распространяется на всех субъектов, чья
деятельность регламентируется Законом.
В связи с этим Федеральная налоговая
служба, осуществляющая лицензирование
производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции и
осуществляющая контроль за надлежащим
исполнением законодательства о
государственном регулировании
обозначенного вопроса, не может не
принимать во внимание наличие у лицензиата
просроченной задолженности по уплате
налогов и сборов. Более того, неуплата либо
неполная уплата налогов и сборов может
служить основанием для отказа юридическим
лицам и индивидуальным предпринимателям в
продлении срока действия лицензии либо
повлечь ее приостановление и
аннулирование.
Позиция Федеральной
налоговой службы подтверждается
судебно-арбитражной практикой. Так,
Федеральный арбитражный суд Московского
округа в Постановлении от 29.10.2003 по делу N
КА-А40/8431-03 признал правомерной ссылку
налогового органа на необходимость
представления справки, подтверждающей
отсутствие у заявителя просроченной
задолженности по уплате налогов и сборов.
Арбитражный суд г. Москвы в своем решении от
23.11.2004 по делу N А40-40568/04-120-410 прямо указал, что
отсутствие у юридического лица
просроченной задолженности по уплате
налогов и сборов является одним из
лицензионных требований (условий),
установленных Законом.
Кроме того,
Министерство Российской Федерации по
налогам и сборам в письме от 18.08.1999 N ВБ-6-31/653@
специально обращает внимание на то, что
одним из основных условий получения
лицензии является отсутствие у организации
просроченной задолженности по уплате
налогов и сборов в бюджеты всех уровней.
Поэтому одновременно с пакетом документов
на получение (продление) лицензии должны
представляться сведения о выполнении
организацией текущих платежей и
утвержденных графиков погашения
задолженности в бюджеты всех уровней, а
также акты обследования организаций и
представления о возможности
(невозможности) выдачи новых лицензий или
продления сроков действия ранее
выданных.
На основании вышеизложенного
можно сделать следующий вывод. Оплата
налогов лицом, осуществляющим производство
и оборот этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции, является
важным лицензионным условием, выполнение
которого обязательно как претендующим на
получение лицензии лицом, так и уже имеющим
лицензию.
При рассмотрении проблем
лицензирования производства и оборота
этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции интересным
представляется вопрос о сроках, на которые
лицензирующий орган вправе
приостанавливать выданную организации
лицензию. В судебной практике часто
встречаются случаи обращения юридических
лиц с заявлениями о признании незаконными
решений лицензирующих органов,
приостановивших действие лицензии на
производство и оборот этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции
без указания срока, необходимого для
устранения нарушений условий действия
лицензии.
Следует заметить, что в
соответствии с пунктом 1 статьи 20 Закона
действие лицензии на производство и оборот
этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции может быть
приостановлено решением лицензирующего
органа на основании материалов,
представленных органами, осуществляющими
контроль и надзор за соблюдением Закона, а
также по инициативе самого лицензирующего
органа в пределах его компетенции в случае
невыполнения организацией предписаний
лицензирующего органа об устранении
нарушений условий действия лицензии.
Действие лицензии приостанавливается на
срок, необходимый для устранения
выявленных нарушений: указанный срок не
может превышать шесть месяцев. В случае
если в установленный срок заявитель не
устранил указанные обстоятельства,
лицензирующий орган обязан обратиться в
суд с заявлением об аннулировании
лицензии.
Таким образом, Закон не
устанавливает обязанности лицензирующего
органа по указанию срока, который необходим
для устранения нарушений условий действия
лицензии. В случае если в решении о
приостановлении действия лицензии
организации лицензирующий орган не
указывает срок для устранения нарушений, он
признается равным шести месяцам.
В
случае аннулирования или прекращения
действия лицензии интересным
представляется вопрос о возможности
реализации организацией остатков
этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции.
Министерство Российской Федерации по
налогам и сборам в связи с поступающими
запросами реализации остатков этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции, у которых действие лицензии на
соответствующие виды деятельности
прекращено либо приостановлено, в письме от
02.08.2002 N СА-6-07/1171@ разъясняет следующее.
В
соответствии со статьей 129 Гражданского
кодекса Российской Федерации виды объектов
гражданских прав, которые могут
принадлежать лишь определенным участникам
оборота либо нахождение которых в обороте
допускается по специальному разрешению
(объекты, ограниченно оборотоспособные),
определяются в порядке, установленном
Законом.
Согласно пункту 1 статьи 18
Закона деятельность по производству и
обороту этилового
